International Law Review

International Law Review

Countermeasure Against an International Organization: The Legitimacy of Iran’s Suspension of Cooperation with the International Atomic Energy Agency

Document Type : academic

Author
mahdi haddadi
Associate profesor of Farabi of the University of Tehran
10.22066/cilamag.2025.2070550.2805
Abstract
Extended Abstract
Introduction
Iran is considered one of the longstanding members of the International Atomic Energy Agency (IAEA) and a party to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT). Iran’s nuclear activities, including uranium enrichment following the Islamic Revolution, may be regarded as the starting point of its legal and technical challenges with the Agency. Under the law of international organizations, the relationship between an international organization and its member states is based on a reciprocal legal framework. On the one hand, member states undertake obligations vis-à-vis the organization, such as compliance with its regulations, payment of membership dues, implementation of binding decisions, cooperation with its organs, and refraining from actions incompatible with the organization’s objectives. On the other hand, the international organization itself bears responsibilities toward its members, including ensuring equal participation (at least within the framework of its founding instrument), respecting the principle of sovereign equality of states, facilitating involvement in decision-making processes, providing services and membership benefits (including technical, economic, or political cooperation), and acting within the scope of its conferred powers.
The primary source of these mutual rights and obligations is the organization’s rules, particularly its founding charter. However, external sources such as the NPT and bilateral safeguards agreements also govern such relationships.
International organizations, as subjects of international law, may possess primary international obligations. As stated by the International Court of Justice in its advisory opinion on the interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the World Health Organization and Egypt: “International organizations are subjects of international law and, as such, are bound by all obligations arising from general international law, their constituent instruments, and international agreements to which they are parties.” Like states, international organizations incur international responsibility in the event of a breach of their obligations.
A persistent legal challenge regarding primary international obligations is the nature of organizational rules as a source of international obligations for the organization. Recognizing the international character of obligations arising from such rules enables the application of international responsibility norms in cases of breach by the organization.
Another significant legal challenge in the relationship between organizations and their members concerns the enforcement of international responsibility, particularly the resort to countermeasures by member states against the organization. Can member states, in response to violations by the organization and in order to compel it to fulfill its primary and secondary legal obligations (cessation of breach, reparation), resort to countermeasures?
Why are countermeasures controversial in this context? During the drafting of the 2011 Articles on the Responsibility of International Organizations by the International Law Commission (ILC), concerns were raised that recognizing the possibility of countermeasures against organizations by their members might encourage coercion, retaliation, and subjectivity, ultimately disrupting the functioning of international organizations. The resort to countermeasures by member states against international organizations not only raises highly complex legal challenges but also reflects a profound tension between the institutionalization inherent in international organizations and the primitive logic of self-help prevailing in the international community. Moreover, as acknowledged by the ILC, existing practice regarding countermeasures against organizations is scarce. Some argue that it is more prudent to recognize countermeasures within the draft articles on international responsibility, but to regulate and restrict them. This latter approach was ultimately adopted in the draft articles on state responsibility and appears likely to prevail in the context of international organizations as well. Importantly, the 2011 draft distinguishes between countermeasures taken by member states against the organization and those taken by non-member states.
The central question addressed herein is whether the suspension or reduction of cooperation by the Islamic Republic of Iran with the IAEA—either historically or following the enactment of legislation mandating such suspension—can be justified as a countermeasure against an international organization. The answer lies within the framework of the rules on the international responsibility of international organizations, specifically in the enforcement phase. However, since enforcement—including resort to countermeasures—requires the establishment of international responsibility, the first section must examine the extent to which international organizations are bound by international obligations. Given that a significant portion of the rules governing the relationship between organizations and their members are internal organizational rules, it is essential to determine whether obligations arising from such rules constitute international obligations. If they do, their breach would trigger the application of international responsibility norms in the relationship between members and the organization.
The second section must assess the alleged breaches raised by the Iranian government. Finally, the third section, which pertains to the enforcement of international responsibility, will analyze the issue of countermeasures by member states against the organization within the framework of the 2011 draft articles. This will clarify whether Iran’s suspension of cooperation with the IAEA falls within the scope of these provisions. Accordingly, the structure of the article aligns with the structure of the rules on international responsibility.

Methodology
This article will attempt to prove its hypothesis using a descriptive-analytical method and by examining doctrine, government practice, and judicial practice.

Conclusion
The present analysis has demonstrated that international organizations, notwithstanding their independent legal personality and extensive powers, remain bound by the framework of international law, particularly their constituent instruments and related treaties. A breach of such obligations entails the international responsibility of the organization. The 2011 Draft Articles on the Responsibility of International Organizations adopted by the International Law Commission (ILC) explicitly confirm this principle and provide the basis for assessing the responsibility of organizations, including the International Atomic Energy Agency (IAEA).
With respect to the validity of organizational decisions and acts, the jurisprudence of the International Court of Justice (ICJ) indicates that the presumption favors the validity of such decisions insofar as they are consistent with the organization’s purposes and implied powers. Only in cases of manifest violations of the explicit provisions of the constituent instrument may invalidity be invoked. For this reason, the doctrine of nullity of unlawful decisions of international organizations faces serious practical obstacles. In practice, recourse is instead made to internal mechanisms or, where permissible, to countermeasures within the general framework of the law of international responsibility.
As regards the reaction of member states, countermeasures against international organizations may be justified only in limited circumstances and subject to the strict conditions set out in Articles 51 and 52 of the 2011 Draft Articles on the Responsibility of International Organizations. These restrictions—particularly the requirement that countermeasures must not contravene the organization’s rules and that prior attempts be made to utilize internal mechanisms and dispute settlement procedures—reflect the international community’s desire to preserve the autonomy and functionality of organizations while ensuring their accountability. The ILC’s main concern in drafting the rules on countermeasures against organizations was to constrain the ability of member states to resort unilaterally to such measures against an organization of which they are members. The Commission was especially wary that legitimizing countermeasures might lead to increasing abuses, particularly by powerful members.
With regard to Iran’s suspension of cooperation with the IAEA, it can be argued that if this action was grounded in breaches of obligations under the Safeguards Agreement (such as the principle of confidentiality), the resort to countermeasures would require prior recourse to dispute settlement procedures and compliance with the restrictions under Articles 51 and 52. However, if the justification relied merely on general principles contained in the IAEA Statute, such as impartiality and professionalism of the Director General, the absence of an explicit authorization in the constituent instrument would render such countermeasures lacking a clear legal basis.
Ultimately, this study has shown that the gaps and ambiguities in the current regime of international responsibility of organizations—including the scope and permissibility of member states’ countermeasures—not only generate practical disputes but may also undermine the effectiveness of international organizations. It is therefore recommended that the international community work towards the elaboration of clearer rules and the establishment of effective supervisory and judicial mechanisms, so as to guarantee organizational accountability while preserving institutional coherence and efficiency.
In sum, unilateral legal challenges by member states against international organizations, without the support of other members, are unlikely to succeed. As the ICJ’s jurisprudence suggests, in organizations lacking a judicial organ empowered to review the legality of actions, non-judicial organs often justify their conduct by invoking their interpretative authority over the constituent instrument and by relying on the doctrine of functional necessity.
Keywords
International Atomic Energy Agency
International Responsibility
Countermeasure
Rules of Organization
Suspension of Cooperation
Subjects

اقدام متقابل علیه سازمان بین‌المللی:

مشروعیت تعلیق همکاری ایران با آژانس بین‌المللی انرژی اتمی

(پژوهشی)

 

مهدی حدادی *

 

(DOI) : 10.22066/cilamag.2025.2070550.2805

تاریخ دریافت: 10/06/1404                                                                           تاریخ پذیرش: 02/08/1404

 

چکیده

پس از تجاوز اسرائیل به حاکمیت و تمامیت سرزمینی ایران و نیز حملة ایالات متحدة امریکا به تأسیسات هسته‌ای ایران، دولت جمهوری اسلامی ایران بر اساس قانون مصوبة مجلس، ملزم به تعلیق همکاری با آژانس بین‌المللی انرژی اتمی شد. پیش از این نیز در مواردی ایران برخی همکاری‌های خود را با آژانس، محدود یا تعلیق کرده بود. ادعای دولت ایران این است که آژانس و نیز مدیرکل این سازمان به وظایف و تعهدات خود در خصوص این حملات عمل نکرده‌اند. به‌ویژه مدیرکل، همواره رویکردی سیاست‌زده، گزینشی و تبعیض‌آمیز نسبت به جمهوری اسلامی ایران در پیش گرفته است. سؤال پژوهش این است که آیا در روابط بین ایران با آژانس، تعلیق همکاری تحت عنوان اقدام متقابل از مشروعیت برخوردار است؟ نتایج این پژوهش نشان می‌دهد که با لحاظ شرایط خاص، امکان توسل به اقدام متقابل علیه سازمان در برابر تخلفاتش وجود دارد، اگرچه در خصوص نقض تعهدات ناشی از قواعد سازمان، توسل به اقدام متقابل نیازمند مجوز خاص است و ساز وکارهای درون‌سازمانی اولویت دارد.

 

واژگان کلیدی

آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، مسئولیت بین‌المللی، اقدام متقابل، قواعد سازمان، تعلیق همکاری

 

 

مقدمه

ایران از اعضای قدیمی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و نیز معاهدة منع گسترش سلاح‌های اتمی محسوب می‌شود. می‌توان فعالیت‌های هسته‌ای ازجمله غنی‌سازی پس از پیروزی انقلاب اسلامی را سرآغاز چالش‌های حقوقی و فنی ایران با آژانس برشمرد. در حقوق سازمان‌های بین‌المللی، روابط میان سازمان بین‌المللی و دولت‌های عضو مبتنی بر یک نوع رابطة حقوقی متقابل است. از یک سو، دولت‌های عضو در مقابل سازمان، تعهداتی را می‌پذیرند، ازجمله رعایت مقررات سازمان، پرداخت حق عضویت، اجرای تصمیمات الزام‌آور، همکاری با ارکان سازمان و پرهیز از اقداماتی که با اهداف سازمان ناسازگار است. از سوی دیگر، سازمان بین‌المللی نیز نسبت به اعضا تکالیفی دارد، مانند تضمین مشارکت برابر اعضا (حداقل در چارچوب سند تأسیس)، رعایت اصل برابری حاکمیت دولت‌ها، فراهم‌کردن زمینة مشارکت در تصمیم‌گیری‌ها، ارائة خدمات و مزایای عضویت (ازجمله همکاری فنی، اقتصادی یا سیاسی)، و عمل در حدود اختیارات اعطایی.[1] مهم‌ترین منبع این حقوق و تعهدات متقابل، قواعد سازمان، به‌ویژه سند تأسیس است. البته منابع خارج از قواعد سازمان، مانند معاهدة منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای و نیز موافقت‌نامه‌های دوجانبة پادمان نیز حاکم بر چنین روابطی است.

سازمان‌های بین‌المللی به‌عنوان تابعان حقوق بین‌الملل می‌توانند از تعهدات بین‌المللی اولیه برخوردار شوند. چنانچه دیوان بین‌المللی دادگستری در نظر مشورتی خود در خصوص تفسیر موافقت‌نامة 25 مارس 1951 منعقده میان سازمان جهانی بهداشت و مصر بیان می‌دارد: «سازمان‌های بین‌المللی تابع حقوق بین‌الملل هستند و بدین دلیل ملزم به تمام تعهدات ناشی از حقوق بین‌الملل عام، سند تأسیس و موافقت‌نامه‌های بین‌المللی هستند که طرف آن‌ها هستند».[2] همچون دولت‌ها، سازمان‌های بین‌المللی در صورت نقض تعهدات بین‌المللی مسئولیت بین‌المللی خواهند داشت.

در مورد تعهدات حقوقی بین‌المللی اولیه، چالش حقوقی که هنوز هم به‌طور کامل حل نشده است، ماهیت قواعد سازمان به‌عنوان منبع تعهد بین‌المللی برای سازمان است.[3] پذیرش ماهیت بین‌المللی تعهدات ناشی از این قواعد، امکان اعمال قواعد مسئولیت بین‌المللی در صورت نقض این تعهدات از سوی سازمان را فراهم می‌کند.

چالش حقوقی مهم دیگر در روابط سازمان با اعضا، به مسئلة اجرای مسئولیت بین‌المللی سازمان، به‌ویژه توسل به اقدام متقابل علیه سازمان از سوی اعضا مربوط می‌شود. آیا دولت‌های عضو در مواجهه با تخلفات سازمان و به منظور وادارکردن سازمان به اجرای تعهدات حقوقی اولیه و ثانویه (توقف نقض، جبران خسارت) می‌توانند به اقدام متقابل متوسل شوند؟

چرا اقدامات متقابل در این زمینه بحث‌برانگیز هستند؟ در جریان کار کمیسیون حقوق بین‌الملل بر روی پیش‌نویس مسئولیت بین‌المللی سازمان‌های بین‌المللی 2011، این نگرانی از سوی اعضای کمیسیون وجود داشت که گنجاندن امکان اقدامات متقابل علیه سازمان‌ها از سوی اعضای سازمان در قواعد مسئولیت بین‌المللی سازمان‌های بین‌المللی، اجبار، اقدامات تلافی‌جویانه و ذهنیت‌گرایی را تشویق کند و در نهایت منجر به اختلال در عملکرد سازمان‌های بین‌المللی شود.[4] توسل به اقدامات متقابل توسط دولت‌های عضو علیه سازمان‌های بین‌المللی، علاوه بر مطرح‌کردن چالش‌های بسیار پیچیده، بیانگر تعارض شدید میان پدیدة نهادینه‌سازی در چارچوب سازمان‌های بین‌المللی از یک سو، و منطق بدوی خودیاری حاکم بر جامعة بین‌المللی از سوی دیگر است. همچنین همان گونه که کمیسیون حقوق بین‌الملل اذعان دارد، رویة موجود در زمینة اقدامات متقابل علیه سازمان‌ها کمیاب است.[5] برخی دیگر معتقدند عاقلانه‌تر است که اقدامات متقابل، با گنجاندن آن‌ها در پیش‌نویس مواد مسئولیت بین‌المللی به رسمیت شناخته شود، اما باید آن‌ها را تنظیم و محدود کرد.[6] این گزینة آخر، موضعی بود که در نهایت در پیش‌نویس مواد مربوط به مسئولیت دولت اتخاذ شد و به نظر می‌رسد که در زمینة مسئولیت بین‌المللی سازمان‌ها نیز غالب خواهد بود. نکتة مهم اینکه پیش‌نویس 2011 میان اقدام متقابل دولت‌های عضو علیه سازمان و اقدامات سایر دولت‌ها علیه آن تمایز قائل شده است.

 سؤال این است که آیا می‌توان تعلیق همکاری یا کاهش همکاری جمهوری اسلامی ایران با آژانس را در گذشته یا پس از تصویب قانون الزام دولت به تعلیق همکاری با آژانس،[7] در چارچوب اقدام متقابل علیه سازمان بین‌المللی توجیه کرد؟ پاسخ این سؤال در حوزة قواعد مسئولیت بین‌المللی سازمان‌های بین‌المللی و در بخش اجرای مسئولیت بین‌المللی قرار می‌گیرد. منتهی از آنجا که اجرای مسئولیت بین‌المللی سازمان‌ها ازجمله توسل به اقدام متقابل علیه سازمان مستلزم اثبات مسئولیت بین‌المللی است، باید در بخش نخست به بررسی التزام سازمان‌ها به تعهدات بین‌المللی پرداخت. از آنجا که بخش مهمی از قواعد حاکم بر روابط سازمان با اعضا، قواعد سازمان است، لازم است در بخش نخست به این موضوع پرداخته شود که آیا تعهدات ناشی از قواعد سازمان از نوع تعهدات بین‌المللی است یا خیر. چنانچه این تعهدات بین‌المللی باشد، نقض آن‌ها موجب اعمال قواعد مسئولیت بین‌المللی سازمان‌ها در روابط اعضا با سازمان خواهد شد. در بخش دوم باید موارد ادعایی نقض که از سوی دولت ایران مطرح شده است بررسی شود. در نهایت در بخش سوم که به مرحلة اجرای مسئولیت بین‌المللی مربوط می‌شود، مسئلة توسل به اقدام متقابل از سوی اعضا علیه سازمان در چارچوب پیش‌نویس 2011 بررسی و تحلیل خواهد شد. بدین ترتیب مشخص خواهد شد که آیا تعلیق همکاری ایران با آژانس در چارچوب این مقررات قرار می‌گیرد یا خیر؛ لذا ساختار مقاله با ساختار قواعد مسئولیت بین‌المللی منطبق شده است.

 

1. التزام سازمان‌های بین‌المللی به تعهدات حقوقی

سازمان بین‌المللی، حیات و موجودیتی مستقل از دولت‌های عضو خود دارد. این نهاد برای تحقق اهداف پیش‌بینی‌شده در سند تأسیس باید بتواند دارای حقوق و تکلیف شود. این ممکن نیست مگر اینکه برای آن شخصیت حقوقی جدا و منفک از شخصیت حقوقی دولت‌های عضو شناخته شود.[8] بر همین اساس، دیوان بین‌المللی دادگستری در رأی مشورتی 1949 خود در خصوص جبران خسارت، ابراز داشت: «قصد بر این بوده است که سازمان از حقوقی بهره‌مند شود و کارکردهایی را به اجرا بگذارد، و در واقع هم بهره‌مند شده و به اجرا گذارده است، که فقط بر اساس برخورداری از میزان بالایی از شخصیت بین‌المللی و اهلیت اقدام در سطح بین‌المللی می‌تواند تبیین شود».[9]

یکی از تبعات شخصیت حقوقی سازمان‌ها، مسئولیت آن‌ها در نتیجة نقض مقررات حقوق بین‌الملل است. درست در همین نقطه است که نظریة مسئولیت سازمان‌های بین‌المللی، بنیان و اساسی موجه می‌یابد. در حقیقت، شخصیت حقوقی بین‌المللی هر سازمان بین‌المللی به منزلة شالوده و مبنای مسئولیت آن است و لازمة مسئولیت، داشتن شخصیت بین‌المللی است. به تعبیر دقیق‌تر، مسئولیت سازمان، مستلزم برخورداری آن از حقوق و تکالیف بین‌المللی است.[10]

 

1-1. التزام سازمان بین‌المللی به تعهدات حقوقی ناشی از قواعد سازمان

تعهدات حقوقی سازمان‌های بین‌المللی، گاه ریشه در نظام حقوقی دارد که سازمان بر اساس آن موجودیت می‌یابد (سند تأسیس) و چاره‌ای جز تمکین در مقابل آن ندارد، و گاه منبعث از قواعد کنوانسیونی، عرف بین‌المللی یا اصول کلی حقوق است.[11] از این رو دیوان بین‌المللی دادگستری در نظر مشورتی خود در خصوص تفسیر موافقت‌نامة 25 مارس 1951 منعقده بین سازمان بهداشت جهانی و مصر اظهار داشت: «سازمان‌های بین‌المللی تابع حقوق بین‌الملل هستند و بدین دلیل ملزم به تمام تعهدات ناشی از حقوق بین‌الملل عام، سند مؤسس و موافقت‌نامه‌های بین‌المللی هستند که طرف آن هستند».[12]

اصطلاح «قواعد سازمان»، یک اصطلاح توسعه‌یافته در کارهای کمیسیون حقوق بین‌الملل در زمینة «حقوق معاهدات» و همچنین «نمایندگی دولت‌ها در روابط‌شان با سازمان‌های بین‌المللی» است که در کنوانسیون‌های مربوطه اشاره شده است.[13] اولین اشارة جدی به اصطلاح «قواعد سازمان» در یک معاهدة بین‌المللی در کنوانسیون حقوق معاهدات صورت گرفت. ماده 5 کنوانسیون 1969 حقوق معاهدات در این خصوص بیان می‌دارد: «مقررات کنوانسیون حاضر بر هر معاهده‌ای که سند مؤسس یک سازمان بین‌المللی است و هر گونه معاهدة مصوب در درون چارچوب یک سازمان بین‌المللی اعمال می‌شود، بدون اینکه خدشه‌ای به هرگونه قواعد مرتبط سازمان وارد نماید».

متعاقباً کنوانسیون 1975 وین در مورد نمایندگی دولت‌ها در روابط‌شان با سازمان‌های بین‌المللی نیز مقررة مشابهی را در ماده 3 خود گنجاند. کنوانسیون در مواد متعدد دیگر یعنی مواد 1، 3، 5، 10، 11، 18، 42، 44 و 71 نیز به‌صراحت به اصطلاح «قواعد سازمان‌ها» اشاره دارد.[14] با توجه به اهمیت قواعد سازمان، کنوانسیون وین 1975 در ماده 1، اولین تعریف را از این قواعد ارائه کرد. بر اساس این تعریف، قواعد سازمان، «به‌ویژه به معنی اسناد مؤسس، تصمیمات و قطعنامه‌های مرتبط و رویة مستقر سازمان است». این تعریف دقیقاً در ماده 2 کنوانسیون 1986 حقوق معاهدات میان دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی و بین سازمان‌های بین‌المللی[15] تکرار شده و در نهایت به بند (ب) ماده 2 پیش‌نویس 2011 راه پیدا کرده است.

بر اساس ماده 2 پیش‌نویس 2011، قواعد سازمان به‌طور خاص عبارت است از سند تأسیس، تصمیمات، قطعنامه‌ها و دیگر اعمال سازمان که طبق سند تأسیس به تصویب می‌رسند و رویة استقرار‌یافتة سازمان ذی‌ربط.[16]

باید این اصل را همواره در نظر داشت که اگرچه سازمان‌ها از شخصیت حقوقی مستقل از دولت‌های عضو برخوردارند، سازمان‌های بین‌المللی مخلوق دولت‌ها هستند. در حقیقت دولت‌ها از رهگذر عمل حقوقی بین‌المللی که در سندی بین‌المللی (سند تأسیس) تثبیت می‌شود، ارادة خود را در تأسیس نهادی بین‌المللی ابراز می‌دارند. بر اساس نظر مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در مورد مشروعیت استفاده از سلاح‌های اتمی در مخاصمات مسلحانه: «اسناد مؤسس سازمان‌های بین‌المللی، معاهداتی ویژه هستند؛ موضوع آن معاهدات، ایجاد تابعان جدید حقوق است که تا حدی استقلال دارند و طرف‌های معاهده، تحقق اهداف مشترک را به آن واگذار می‌کنند. چنین معاهداتی وصف دوگانة قراردادی و در عین حال، اساسی دارند».[17] بدین ترتیب، سند تأسیس، اهداف، صلاحیت‌ها و اختیارات و تعهدات را برای سازمان مشخص می‌سازد. در همین رأی مشورتی، دیوان به اصل تخصص هم اشاره می‌نماید: «سازمان‌های بین‌المللی تابعان حقوق بین‌الملل هستند که برخلاف دولت‌ها دارای صلاحیت عام نیستند. سازمان‌های بین‌المللی تحت حاکمیت اصل تخصص هستند، بدین معنا که دولت‌هایی که سازمان‌های بین‌المللی را به وجود می‌آورند به آن‌ها اختیاراتی اعطا می‌کنند که محدودة آن اختیارات، انجام منافع مشترک است؛ منافع مشترکی که دولت‌ها ارتقای آن‌ها را به سازمان‌های بین‌المللی سپرده‌اند».[18]

اگرچه در زمان تنظیم سند تأسیس، سازمان بین‌المللی ذی‌ربط، به‌واقع موجودیت خارجی نداشته است، التزام آن به مقررات مندرج در آن سند از ماهیت سازمان به‌عنوان تابع ثانویة حقوق بین‌الملل نشأت می‌گیرد. به دیگر سخن، سازمان بر نظمی حقوقی گردن می‌نهد که دولت‌های مؤسس برای آن ایجاد کرده‌اند. حقوق و تکالیف اساسی سازمان، مبتنی بر سند تأسیس است. سازمان نه فقط می‌تواند، بلکه باید تمام فعالیت‌ها و اقدامات خود را با آن معاهده منطبق کند. به عبارت دیگر، سازمان در مقابل سند تأسیس خود، طرف ثالث محسوب نمی‌شود.[19] پل روتر، مخبر ویژة کمیسیون حقوق بین‌الملل برای حقوق معاهدات سازمان‌های بین‌المللی نیز با قیاس از حقوق داخلی این سؤال را که آیا سازمان‌ها به سند مؤسس خود ملزم هستند، بی‌معنا تلقی کرد. از نظر او: «در تمام سیستم‌های حقوق داخلی تصدیق شده است که یک شرکت نسبت به قرارداد موجد خود، شخص ثالث محسوب نمی‌شود».[20]

در کنار سند تأسیس، اتخاذ تصمیمات و سایر اقداماتی که سازمان‌ها رأساً انجام می‌دهند به‌عنوان عمل یکجانبة سازمان‌های بین‌المللی می‌توانند منشأ ایجاد تعهدات بین‌المللی برای آن‌ها در قبال دیگران باشد. این اعمال که در اجرای وظایف و انجام اشتغالات سازمان صورت می‌گیرند برای آنکه تعهدی ایجاد کنند باید به لحاظ شکلی و ماهوی معتبر قلمداد شوند: «قصد ایجاد تعهد، علنی‌‌بودن و صلاحیت اتخاذ عمل ذی‌ربط، شروط اصلی اعتبار و حتی علل وجودی اعمال یکجانبة سازمان است. چنین اعمال یکجانبه نباید ناقض مفاد سند تأسیس باشند».[21]

 

2-1. ماهیت تعهدات حقوقی ناشی از قواعد سازمان

به جهت تأثیر ماهیت تعهدات حقوقی ناشی از قواعد سازمان بر اعمال قواعد مسئولیت بین‌المللی بر تخلفات ناشی از چنین تعهداتی، این سؤال مطرح می‌شود که آیا تعهدات حقوقی ناشی از قواعد سازمان، بین‌المللی هستند یا ناشی از قواعد داخلی سازمان؟

این پرسش از یک مسئلة بنیادی ناشی می‌شود که از همان ابتدای پیدایش سازمان‌های بین‌المللی، همواره در مورد کارکرد سازمان‌های بین‌المللی مطرح بوده است که آیا سازمان­ها موجودیت­هایی بسته، دارای شخصیت حقوقی مستقل و نتیجتاً برخوردار از ساختار حقوقی مجزایی هستند که خارج از منظومة حقوق بین‌الملل محسوب می‌شوند یا اینکه موجودیت­هایی بازند که صرفاً ابزار تحقق اهداف دولت­ها بوده و بدون آنکه نظام حقوقی مستقلی داشته باشند، صرفاً بخشی از حقوق بین­الملل محسوب می‌شوند.[22] کمیسیون حقوق بین‌الملل در پیش‌نویس 2011 موضع روشنی در مورد جایگاه قواعد سازمان در حقوق مسئولیت آنان ارائه نکرده است. از فحوای برخی از مواد طرح می‌توان این نتیجه را گرفت که قواعد سازمان، نقشی صرفاً حقوق داخلی دارند: (ماده 6 (2) ، ماده 32 (1) و ماده 40 (2))، اما برخی دیگر از قواعد، درست نقطۀ مقابل همین ایده را به ذهن متبادر می‌کنند: (ماده 10(2)، ماده 22 و 52 و ماده 32 (2)).[23]

به‌طور مشخص، کمیسیون حقوق بین‌الملل در ماده 10 پیش‌نویس 2011 و تفسیر ذیل آن، امکان این را که تعهدات ناشی از قواعد سازمان از نوع تعهد بین‌المللی باشد می‌پذیرد. اما خود این پرسش را مطرح می‌کند که آیا همة تعهدات ناشی از قواعد سازمان‌های بین‌المللی، تعهد بین‌المللی محسوب می‌شوند؟ در جواب بیان می‌کند که ماهیت حقوقی قواعد سازمان تا حدودی بحث‌برانگیز است. از نظر کمیسیون، به‌رغم تأثیر ماهیت حقوقی قواعد سازمان بر قابلیت اعمال حقوق بین‌الملل بر مسئولیت سازمان‌ها، در مواد طرح از مباحث نظری پیرامون آن اجتناب شده است؛ لذا بند 2 ماده 10 پیش‌نویس نیز فقط بیان این نکته است که اگر تعهدات ناشی از قواعد سازمان، تعهدات بین‌المللی تلقی شوند، اصول مندرج در مواد حاضر بر آن‌ها قابل اعمال خواهند بود.[24]

از آنجا که تمرکز این مقاله بر تعهدات ناشی از سند تأسیس آژانس بین‌المللی انرژی اتمی است، به نظر می‌رسد در راستای نظر اکثریت حقوق‌دانان بین‌المللی می‌توان سند تأسیس یک سازمان را دارای ماهیت بین‌المللی و منشأ تعهدات بین‌المللی برای سازمان دانست. از این رو کمیسیون حقوق بین‌الملل در شرح ذیل ماده 5 پیش‌نویس 2011 بیان می‌دارد: «نمی‌توان قواعد سازمان را به‌طور دقیق از حقوق بین‌الملل متمایز کرد. حداقل سند تأسیس سازمان بین‌المللی، یک معاهده یا سند دیگری است که تابع حقوق بین‌الملل است؛ می‌شود سایر قواعد سازمان را به‌عنوان بخشی از حقوق بین‌الملل در نظر گرفت».[25]

می‌توان علت این رویکرد کمیسیون را این‌گونه بیان کرد که نمی‌شود قواعد سازمان‌های بین‌المللی را به همان آسانی که قوانین داخلی دولت‌ها از حقوق بین‌الملل متمایز می‌شود، از حقوق بین‌الملل جدا کرد. قواعد سازمان‌های بین‌المللی دو وجه داخلی و بین‌المللی دارند که هرکدام از این وجوه می‌توانند در مسائل مربوط به مسئولیت سازمان‌های بین‌المللی به شیوه‌های مختلفی تأثیر بگذارند. می‌توان مصداق اجلای این وجه داخلی و بین‌المللی را در اسناد تأسیس سازمان‌ها دید که معاهداتی بین‌المللی هستند اما سند اساسی داخلی برای کارهای سازمان به حساب می‌آیند. پس مشخصاً نمی‌توان اسناد تأسیس سازمان‌ها را صرفاً قواعدی داخلی دانست که تأثیری بر نحوة مسئولیت سازمان‌ها ندارند.[26] پیش از این نیز کنوانسیون حقوق معاهدات 1969 در خصوص وجه بین‌المللی‌بودن سند تأسیس در ماده 5 بیان داشته است: «معاهدة حاضر بر هر معاهده‌ای که سند تأسیس یک سازمان بین‌المللی باشد و بر هر معاهده‌ای که در چارچوب سازمانی بین‌المللی پذیرفته شود اعمال می‌شود، بی‌آنکه به هیچ ‌کدام از قواعد مربوط به آن سازمان لطمه وارد کند».

 

2. موارد ادعایی نقض تعهدات حقوقی توسط آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در برابر ایران

آژانس بر اساس سند تأسیس، مأمور به ترویج استفادة صلح‌آمیز از انرژی هسته‌ای و هم‌زمان، نظارت (پادمان) برای جلوگیری از انحراف به مصارف نظامی است. به مدت شش دهه، سند تأسیس آژانس بر تصمیم‌گیری در سطح مشترک بین دبیرخانة آژانس و دولت‌های عضو، تأثیر گذاشته است. این امر معمولاً در دو نهاد سیاست‌گذاری آژانس، شورای حکام و کنفرانس عمومی انجام می‌شود. با گذشت زمان، تحولات خارجی و رویدادهای هسته‌ای چشمگیر، دیدگاه‌های اعضای آن را تحت تأثیر قرار داد و بر دامنة فعالیت‌های آژانس تأثیر گذاشت و در برخی موارد، آن‌ها را بسیار فراتر از آنچه در سند تأسیس آژانس پیش‌بینی شده بود، گسترش داد. اما پادمان‌های آژانس از سند تأسیس آژانس، به‌ویژه از معاهدة عدم گسترش سلاح‌های هسته‌ای که آژانس را به‌عنوان نهاد راستی‌آزمایی خود تعیین می‌کند، پیروی می‌کنند.

مأموریت پادمانی آژانس، واقعاً منحصر به فرد است. تعهدات ناشی از توافقنامه‌های پادمانی، برخلاف زبان تلویحی سند تأسیس آژانس، هم آزادی عمل آژانس در زمینة راستی‌آزمایی را محدود می‌کند و هم در عین حال به آژانس، استقلال قابل‌توجهی می‌دهد. برخلاف راهنمایی‌های آژانس در مورد ایمنی هسته‌ای و امنیت هسته‌ای، مفاد توافقنامه‌های پادمانی آژانس، دولت‌های مشمول پادمان را ملزم به اجرای دقیق این توافقنامه‌ها می‌کند. بنابراین پادمان‌ها حاوی تعهدات حقوقی برای آژانس و دولت طرف بازرسی هستند. از آنجا که تعهدات آژانس در اسناد حقوقی به‌تفصیل شرح داده شده است، دبیرخانة آژانس از استقلال قابل‌توجهی برای اجرای پادمان‌ها برخوردار است، در حالی که مشمول محدودیت‌های سختگیرانه‌ای است.[27]

در این قسمت فقط به آن دسته از تعهدات آژانس پرداخته می‌شود که دولت ایران مدعی نقض آن از سوی آژانس است.

 

2-1. نقض تعهد به حفظ محرمانگی اطلاعات

از زمان آغاز ورود ویژة آژانس به برنامة هسته‌ای ایران تا حمله به تأسیسات هسته‌ای از سوی اسرائیل و ایالات متحدة امریکا، برخی ادعاها در خصوص تخلفات آژانس از تعهدات‌اش به موجب سند تأسیس و پادمان از سوی جمهوری اسلامی ایران مطرح شده است. ازجمله نقض‌های ادعاشده، مربوط به تعهد آژانس به حفظ محرمانگی اطلاعاتِ به‌دست‌آمده است.[28] کارآیی سازوکار پادمانی آژانس به نحوی گریزناپذیر بر اعتماد دولت‌های عضو به توانایی آژانس در حفاظت از اطلاعات محرمانة هسته‌ای آن‌ها بستگی دارد؛ لذا چنین تعهدی برای آژانس، در بیشتر اسناد الزام‌آور مانند سند تأسیس آژانس، موافقت‌نامه‌های پادمانی، کنوانسیون‌های بین‌المللی هسته‌ای و موافقت‌نامه‌های همکاری بین آژانس و دیگر سازمان‌های بین‌المللی مقرر شده است. برای مثال، در موافقت‌نامة راجع به همکاری میان آژانس و ملل متحد 1958 حق آژانس به عدم انتقال اطلاعات محرمانه به ملل متحد، مگر به درخواست شورای امنیت، محفوظ دانسته شده است.[29]

بر اساس ماده 3(ج) سند تأسیس، «آژانس در اعمال وظایف خود، حقوق ناشی از حاکمیت دولت‌ها را ملحوظ و محترم می‌دارد». ماده 7(و) سند تأسیس مقرر می‌دارد: «مدیرکل و کارکنان نباید هیچ رمزی را که مربوط به طرز تهیه یا هر گونه اطلاعات سری دیگر بوده و در نتیجة انجام مشاغل محوله از طرف آژانس تحصیل می‌کنند افشا کنند».

بر اساس ماده 5 موافقت‌نامة پادمان میان آژانس و ایران 1973: «(الف) آژانس تمام اقدامات احتیاطی را برای محافظت از اسرار تجاری و صنعتی و سایر اطلاعات محرمانه‌ای که در اجرای این توافقنامه به دست می‌آورد، به کار خواهد گرفت. (ب)(۱) آژانس هیچ اطلاعاتی را که در رابطه با اجرای این توافقنامه به دست می‌آورد، منتشر یا به هیچ دولت، سازمان یا شخصی منتقل نخواهد کرد، مگر اینکه بتوان اطلاعات خاص مربوط به اجرای آن را به شورای حکام آژانس و به آن دسته از اعضای کارکنان آژانس که به دلیل وظایف رسمی خود در رابطه با پادمان‌ها به چنین اطلاعاتی نیاز دارند، ارائه داد، اما فقط تا حدی که برای انجام مسئولیت‌های آژانس در اجرای این توافقنامه ضروری باشد. (ب)(۲) اطلاعات خلاصه‌شده در مورد مواد هسته‌ای مشمول پادمان، طبق این توافقنامه، در صورت موافقت دولت‌های ذی‌نفع مستقیم، با تصمیم شورای حکام، قابل انتشار است». همچنین بر اساس ماده 9(ج) موافقت‌نامة پادمان: «بازدیدها و فعالیت‌های بازرسان آژانس باید به گونه‌ای تنظیم شود که حفاظت از اسرار صنعتی یا هر گونه اطلاعات محرمانة دیگری که به اطلاع بازرسان می‌رسد، تضمین شود».[30]

جمهوری اسلامی ایران، بارها به آژانس اطلاع داده است که افشای اطلاعات فوق سری به‌ویژه اطلاعات راجع به تأسیسات هسته‌ای ایران که به نشانة شفاف‌سازی و اعتمادسازی در اختیار بازرسان آژانس قرار گرفته، مایة نگرانی عمده است. همچنین ایران ادعا کرده است که افشای اطلاعاتی که در اختیار بازرسان آژانس قرار داده شده است منتهی به ترور برخی دانشمندان هسته‌ای آن شده است. علاوه بر افشا یا درز اطلاعاتی که در اختیار بازرسان و کارکنان آژانس قرار داده شده است، اعتراض دیگر ایران به ذکر جزئیات محرمانه در گزارش‌های مدیرکل بوده است. به تعبیر دیگر، نگرانی دیگر ایران، تخلف از اصل محرمانگی از جانب شخص مدیرکل است.[31]

در مقابل، آژانس همواره اعلام کرده است که اصل محرمانگی اطلاعات هسته‌ای اعضا، یکی از ارکان اساسی نظام پادمان‌هاست و این اصل به‌طور جدی رعایت می‌شود. آژانس به‌طور رسمی هیچ ‌گاه مسئولیت درز اطلاعات مربوط به ایران را نپذیرفته و ادعاهای ایران را مبنی بر اینکه اطلاعات فنی یا شخصی در اختیار بازرسان منجر به ترور دانشمندان هسته‌ای شده رد کرده است. مقامات آژانس در پاسخ‌های رسمی خود تأکید کرده‌اند که هیچ شواهدی دال بر افشای اطلاعات محرمانه از سوی کارکنان یا مقامات آژانس وجود ندارد.[32] آژانس اعلام کرده است که گزارش‌های مدیرکل به شورای حکام، ماهیت فنی و نظارتی دارند و آنچه در آن‌ها ذکر می‌شود، صرفاً برای شفاف‌سازی وضعیت اجرای تعهدات پادمانی اعضاست.[33]

 

2-2. نقض تعهد به رعایت اصول بی‌طرفی و حرفه‌ای‌گری در گزارش‌دهی

از دیگر ادعاهای جمهوری اسلامی ایران در خصوص تخلفات آژانس از تعهدات خود در برابر ایران که به نوعی در حملة اسرائیل و ایالات متحدة امریکا به تأسیسات هسته‌ای تأثیر داشته است، نحوة گزارش‌دهی مدیرکل آژانس است.

 بر اساس ماده 12(ج) سند تأسیس، «وظیفة احراز اولیة عدم پایبندی و تخلف عضو بر عهدة بازرسان آژانس قرار دارد. بازرسان باید هرگونه عدم پایبندی را به مدیرکل گزارش کنند و وی باید گزارش را به شورای حکام منتقل کند». همان‌گونه که از متن این ماده روشن می‌شود، عناصر عدم پایبندی مشخص نیست و توجه سند تأسیس، بیشتر ناظر بر آیین احراز عدم پایبندی است تا شرایط خود عدم پایبندی.[34] بر اساس ماده 19 موافقت‌نامة پادمان نیز «اگر شورای حکام، پس از بررسی اطلاعات مربوطه که توسط مدیرکل به آن گزارش شده است، تشخیص دهد که آژانس قادر به تأیید عدم انحراف مواد هسته‌ای مورد نیاز برای حفاظت تحت این توافقنامه، به سمت سلاح‌های هسته‌ای یا سایر وسایل انفجاری هسته‌ای نیست، می‌تواند گزارش‌های مندرج در بند (ج) ماده ۱۲ سند تأسیس آژانس را تهیه کند و همچنین می‌تواند در صورت لزوم، سایر اقدامات مندرج در آن پاراگراف را انجام دهد».

 اصول بی‌طرفی و حرفه‌ای‌گری در گزارش‌های مدیرکل آژانس به‌عنوان بخش مهمی از تعهدات سازمانی آژانس، مستقیماً از سند تأسیس آژانس، اصول کلی حقوق سازمان‌های بین‌المللی (مانند اصل حسن‌نیت، بی‌طرفی دبیرخانه و وفاداری به اهداف) قابل استنباط است. می‌توان این اصول را در چند محور اصلی توضیح داد:

 

۱) اصل بی‌طرفی

مدیرکل در گزارش‌دهی نباید میان اعضا تفاوت قائل شود و باید با همة دولت‌ها به‌طور برابر رفتار کند. گزارش‌ها باید بر مبنای داده‌های فنی و عینی باشد و از ورود به ملاحظات سیاسی یا جانبداری از مواضع قدرت‌های خاص خودداری کند. گزارش باید صرفاً متکی بر بازرسی‌ها، نتایج فنی و مدارک عینی باشد و نه بر ادعاهای سیاسی یا منابع غیررسمی(ماده 7(و)، ماده 12 سند تأسیس).[35]

 

۲) اصل حرفه‌ای‌گری (پایبندی به معیارهای فنی و علمی)

گزارش‌ها باید بر اساس استانداردهای شناخته‌شدة پادمان‌ها و رویه‌های بازرسی آژانس تهیه شوند. داده‌ها باید به‌طور کامل، دقیق و بدون ابهام ارائه شود تا امکان تفسیر نادرست یا سوءاستفادة سیاسی کاهش یابد. گزارش باید در چارچوب مأموریت آژانس (استفادة صلح‌آمیز از انرژی هسته‌ای و جلوگیری از انحراف به سمت مقاصد نظامی) باشد. مدیرکل موظف است اطلاعاتی را که ماهیت محرمانه دارند، جز در حدود لازم برای گزارش‌دهی عمومی یا به شورای حکام، افشا نکند. گزارش باید به گونه‌ای تنظیم شود که در صورت لزوم، امکان بررسی مجدد و تأیید آن توسط کارشناسان دیگر وجود داشته باشد. مدیرکل باید هم موارد پایبندی دولت‌ها به تعهدات و هم موارد احتمالی نقض یا کاستی‌ها را به‌صورت متوازن گزارش کند (ماده 8 (ج)سند تأسیس).[36]

 ایران در اغلب موارد نسبت به عدم رعایت این اصول در گزارش‌های مدیرکل آژانس اعتراض داشته است. به‌ویژه در خصوص آخرین گزارش مدیرکل، مندرج در سند GOV/2025/25 مورخ 31 مه 2025 بیانیة مشترکی از سوی وزارت خارجه و سازمان انرژی اتمی صادر شد. در این بیانیه آمده است: «در این گزارش مدیرکل با استفادة گسترده از اسناد جعلی ارائه‌شده توسط رژیم صهیونیستی، اتهامات مغرضانه و بی‌اساس قبلی را مجدداً تکرار کرده است. اتهامات درج‌شده در گزارش فعلی مدیرکل، مبتنی بر ادعای معدود فعالیت‌ها و مکان‌های اعلام‌نشده در دهه‌های گذشته است. استناد به منابع اطلاعاتی ناموثق و انحرافی ارائه‌شده از سوی رژیم صهیونیستی به‌عنوان طرف ثالث غیرعضو در ان.پی.تی که دارای سلاح کشتار جمعی بوده و مرتکب فجیع‌ترین جنایات ضدبشری ازجمله نسل‌کشی شده است، با اصول راستی‌آزمایی حرفه‌ای آژانس مغایرت دارد. جمهوری اسلامی ایران ضمن ابراز تأسف از انتشار این گزارش که با اهداف سیاسی از طریق فشار بر آژانس تهیه شده است، اعتراض صریح خود را نسبت به محتوای آن اعلام می‌نماید. این گزارش فراتر از دامنة وظایف محوله به مدیرکل و در تعارض با الزامات حرفه‌ای حاکم بر نهادهای بین‌المللی، ازجمله اصل بی‌طرفی است».[37]

پس از تجاوز اسرائیل نیز از دید ایران، انتشار گزارش نامتوازن، گاه ناقص و بعضاً همراه با تفسیرهای سیاسی و جانبدارنه، زمینه‌ساز توجیه تجاوز غیرقانونی به زیرساخت‌های هسته‌ای ایران شده است که چنین رویکردی به هیچ وجه با وظایف بی‌طرفانه و حرفه‌ای آژانس همخوانی ندارد.

در نامة سفیر و نمایندة دائم جمهوری اسلامی ایران به دبیرکل سازمان ملل و رئیس شورای امنیت چنین آمده است: «اظهارات عمومی مطروحه توسط مدیرکل آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، رافائل ماریانو گروسی، در آستانة اقدام تجاوزکارانة اخیر رژیم اسرائیل علیه جمهوری اسلامی ایران، نقضی آشکار و جدی نسبت به اصل بی‌طرفی است که بر مسئولیت‌های جایگاه وی مترتب است. چنین اظهاراتی به‌طور کامل با وظایف و تعهدات قانونی مقرر در سند تأسیس آژانس بین‌المللی انرژی اتمی ناسازگار و مغایر است. مدیرکل همواره رویکردی سیاست‌زده، گزینشی و تبعیض‌آمیز نسبت به جمهوری اسلامی ایران در پیش گرفته است. هنگامی که ایران در چارچوب حقوق حاکمیتی خود و مطابق با ماده ۹ موافقت‌نامة جامع پادمان، به‌صورت قانونی اقدام به لغو انتصاب برخی بازرسان نمود، مدیرکل بلافاصله با صدور بیانیه‌ای علنی و محکومیت‌آمیز به این اقدام واکنش نشان داد. وی در گزارش خود به شورای حکام، مورخ نوامبر 2023 GOV/2023/58)) از ادبیاتی شدیداً تند و اتهام‌آمیز استفاده کرده و به ‌گونه‌ای مغایر با اصول بی‌طرفی، خویشتن‌داری و عینیت مورد انتظار از مقام وی و مقرر در سند تأسیس آژانس، جمهوری اسلامی ایران را به‌طور خاص هدف قرار داد».[38]

 بدین ترتیب می‌توان استنباط کرد که از نظر ایران با این نوع روش گزارش‌دهی، سازکار پادمانی آژانس که فلسفة وجودی آن تضمین صلح و امنیت بین‌المللی و تقویت اعتماد میان دولت‌ها در چارچوب حقوق بین‌الملل است از غایت اصلی خود منحرف شده و به ابزاری برای توجیه اقدام‌های یکجانبه و تجاوزکارانة بین‌المللی بدل شده است. البته این ادعای ایران توسط مدیرکل آژانس رد شده است. رافائل گروسی، مدیرکل آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در مصاحبة ویدیویی با «بنیاد نوآوری برای توسعه»، نهاد مستقر در کلمبیا، در پاسخ به این سؤال که «برخی منتقدان می‌گویند آژانس بی‌طرف نبوده است»، گفت: «گزارش‌های آژانس واقعیت را نشان می‌دهند». «گزارش‌های ما صرفاً وضعیت برنامة هسته‌ای ایران را بازگو کردند، بدون هیچ نکتة جدید یا شگفت‌انگیزی که توجیه‌کنندة اقدام نظامی باشد. حتی در مورد ساخت تسلیحات هسته‌ای، گزارش من به‌صراحت اعلام کرد که ایران در آن زمان و حتی اکنون، برنامه‌ای برای ساخت تسلیحات هسته‌ای ندارد. پس اگر کسی فکر کند این گزارش، دلیلی برای جنگ بود، کاملاً اشتباه می‌کند».[39]

 

3-2. عدم محکومیت حمله به تأسیسات هسته‌ای

در نامة سفیر و نمایندة دائم جمهوری اسلامی ایران همچنین ادعا شده است «عدم محکومیت حمله به تأسیسات هسته‌ای، نقض تعهد آژانس در صیانت از تمامیت نظام پادمان‌های خود محسوب شده و اصول بنیادین رژیم جهانی عدم اشاعه را تضعیف می‌کند». در قانون الزام دولت به تعلیق همکاری با آژانس، مصوب 4/4/1404 مجلس شورای اسلامی به تخلفات آژانس اشاره نشده است و صرفاً دلیل این تعلیق را حملات اسرائیل و ایالات متحدة امریکا و اطمینان‌یافتن از رعایت حاکمیت و حق غنی‌سازی ایران دانسته است.

یکی از مهم‌ترین چالش‌های رژیم حقوقی حاکم بر انرژی هسته‌ای، موضوع امنیت تأسیسات صلح‌آمیز و مصونیت آن‌ها در برابر حملات نظامی است.[40] حمله به رآکتور اوسیراک عراق (1981)، حملات مکرر به نیروگاه بوشهر در جنگ ایران و عراق، حملة اسرائیل به تأسیسات دیرالزور سوریه (2007) و اقدامات خرابکارانة اخیر علیه تأسیسات ایران، همگی نشان داده‌اند که مسئلة صیانت از تأسیسات تحت پادمان، جایگاهی حیاتی در حفظ اعتبار و کارآیی رژیم جهانی عدم اشاعه دارد. در این میان، پرسش اصلی این است که آیا ممکن است سکوت یا عدم محکومیت چنین حملاتی از سوی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، نقض تعهد این سازمان در صیانت از تمامیت نظام پادمان‌ها تلقی شود؟

سند تأسیس آژانس و توافقنامه‌های پادمان، به آژانس، وظایفی در زمینة نظارت، بازرسی و راستی‌آزمایی پایبندی دولت‌ها به تعهدات هسته‌ای‌شان محول کرده است. وظیفة اصلی آژانس، تضمین این است که مواد و فعالیت‌های هسته‌ای صرفاً در مقاصد صلح‌آمیز استفاده شوند. در اسناد مؤسس، تکلیف صریحی مبنی بر صیانت از تأسیسات هسته‌ای کشورها در برابر حملات نظامی برای آژانس پیش‌بینی نشده است.

ممکن است حمله به تأسیسات هسته‌ای (مثلاً نیروگاه یا مراکز غنی‌سازی) در حقوق بین‌الملل عام، نقض اصل منع توسل به زور (ماده 2(4) منشور ملل متحد) و اصل احترام به تمامیت ارضی دولت‌ها باشد. همچنین اسناد خاص مانند قطعنامة GC(XXV)/643 شورای حکام آژانس (1981) پس از حملة اسرائیل به اوسیراک عراق، این حملات را مغایر با اهداف آژانس و تهدیدی علیه رژیم عدم اشاعه معرفی کرده‌اند. آژانس می‌تواند از طریق شورای حکام یا کنفرانس عمومی، حمله را محکوم کند (مانند ماجرای اوسیراک) اما این موضوع بیشتر جنبة سیاسی دارد تا تکلیف حقوقی الزام‌آور. هیچ ماده‌ای در سند تأسیس یا توافقنامه‌های پادمان، تعهد الزام‌آور حقوقی بر آژانس برای محکومیت چنین حملاتی مقرر نکرده است.

رویة شورای حکام در این خصوص نیز متناقض بوده است. شورای حکام، حملة اسرائیل به رآکتور عراق را محکوم و آن را مغایر با اهداف سند تأسیس دانست. این قطعنامه به‌روشنی اعلام کرد که چنین حملاتی رژیم عدم اشاعه را تضعیف می‌کنند. با وجود حملات مکرر عراق به نیروگاه بوشهر در زمان جنگ عراق علیه ایران، آژانس واکنش قاطعی نشان نداد. این سکوت از همان زمان به‌عنوان نشانه‌ای از استانداردهای دوگانه مطرح شد.[41] در حملة اسرائیل به دیرالزور، تمرکز آژانس بر بررسی همکاری سوریه با بازرسان بود نه محکومیت حمله.[42] حملات سایبری (استاکس‌نت) و خرابکاری‌های فیزیکی به مراکز ایران، بدون واکنش صریح آژانس باقی ماندند. این رویة متناقض نشان می‌دهد که محکومیت حمله به تأسیسات هسته‌ای از سوی آژانس، بیشتر تابع ملاحظات سیاسی است تا تعهد الزام‌آور حقوقی.

از جهت سیاسی و تا حدی حقوقی می‌توان گفت سکوت یا عدم واکنش آژانس، روح تعهد به حمایت از اعتبار و تمامیت رژیم پادمان را تضعیف می‌کند، چرا که اگر آژانس در برابر حملات به تأسیسات سکوت کند، انگیزة کشورها برای همکاری با رژیم پادمان و معاهدة ان.پی.تی کاهش می‌یابد. اما از منظر صرفاً حقوقی، آژانس چنین تکلیف مشخص و الزام‌آوری برای محکومیت ندارد. وظایف آژانس، محدود به نظارت و راستی‌آزمایی است، نه تضمین امنیت فیزیکی یا سیاسی تأسیسات. تضمین امنیت، بیشتر به عهدة شورای امنیت و نظام کلی امنیت جمعی سازمان ملل است.

 

3. واکنش حقوقی دولت‌های عضو به تخلفات سازمان بین‌المللی

در قسمت قبل اشاره شد سازمان بین‌المللی از شخصیت حقوقی مستقل برخوردار است و می‌تواند در حقوق بین‌الملل دارای حق و تکلیف باشد. اگر سازمان درگیر فعالیت‌هایی شود که ناقض تعهدات بین‌المللی‌اش باشد، مسئولیت بین‌المللی خواهد داشت. این امر به‌طور عام در رویه، و به‌طور خاص در پیش‌نویس 2011 تأیید شده است. در خصوص آژانس، رفتار این نهاد، ازجمله شورای حکام، مدیرکل و بازرسان، به‌طور مستقیم، قابل انتساب به سازمان است. اگر رفتار مذکور، نقض تعهدات بین‌المللی این سازمان باشد، چه مبنای این تعهد، سند تأسیس سازمان باشد یا معاهده‌ای که سازمان عضو آن است، مانند موافقت‌نامة پادمان با اعضا، مسئولیت سازمان ایجاد شده است.

قبل از بررسی امکان توسل به اقدام متقابل از سوی اعضا علیه سازمان به منظور وادارکردن سازمان به اجرای تعهدات اولیه و ثانویه‌اش، سؤال این است که آیا اعمال و تصمیمات سازمان، خارج از حدود صلاحیت و برخلاف مفاد سند تأسیس از لحاظ حقوقی معتبر است یا خیر؟ آیا اصولاً دولت‌های عضو می‌توانند این رفتار سازمان را به چالش بکشند؟

 

1-3. بی‌اعتباری حقوقی اعمال و تصمیمات خلاف سند تأسیس

در مسئلة غیرقانونی‌بودن اعمال و تصمیمات سازمان‌های بین‌المللی، توجه به این نکته لازم است که سازمان‌ها به‌عنوان اشخاص حقوقی مخلوق دولت‌ها بوده و تمام اختیارات خود را از یک منبع قراردادی یا سند تأسیسی می‌گیرند و موظف‌اند فقط در محدوده و مطابق با شرایط اعطای اختیار به آن‌ها عمل کنند.[43] با توجه به موضوع و هدف پیش‌بینی‌شده در سند تأسیس، ممکن است تصمیمات فقط در مورد موضوعات خاصی اتخاذ شوند. اگر برخی از تضمین‌ها داده شود که محدودیت‌های سند تأسیس در مورد استفاده از این اختیارات، نقض نخواهد شد، دولت‌ها مایل به انتقال اختیارات به یک سازمان بین‌المللی هستند.[44]

در خصوص اعتبار حقوقی تصمیمات غیرقانونی سازمان‌های بین‌المللی، سؤال این است که آیا تصمیمات مزبور به‌طور مطلق و از بدو اتخاذ باطل است یا صرفاً قابل ابطال خواهد بود، و در این صورت چه مرجعی (دیوان یا رکن مربوطة سازمان) آن را ابطال خواهد کرد؟ آیا دولت‌های عضو به دلیل بی‌اعتباری حقوقی اقدام یا تصمیم سازمان می‌توانند به آن توجه نکرده و از اجرای تصمیم خودداری کنند؟

برخی را عقیده بر این است که نظریة بی‌اعتباری حقوقی تصمیمات غیرقانونی ارکان سازمان، ریشه در قیاسی نابجا با حقوق داخلی دولت‌ها دارد. برای اعمال هر نظریه‌ای مربوط به بی‌اعتباری، باید نهادی مستقل و قاطع وجود داشته باشد تا بتواند با قدرت الزام‌‌آور خود تصمیم‌گیری کند که آیا عمل مورد بحث، فاقد اثرات حقوقی است (صدور اعلامیة ابطال) یا رأساً آن عمل را ابطال کند (یک تصمیم زیربنایی). در حالی که چنین نهاد یا مقامی در حقوق داخلی دولت‌ها وجود دارد، هیچ صلاحیت اجباری‌ای در نظام حقوق بین‌الملل دیده نمی‌شود، و از این رو نظریة بی‌اعتباری حقوقی در نظام اخیر، جایگاهی نخواهد داشت. البته در برخی سازمان‌های بین‌المللی که در آن‌ها سیستم حل‌ و فصل اختلافات اجباری وجود دارد، اختیار باطل اعلام‌کردن عمل یا ابطال خود عمل را دارند. مثال بارز آن نظام اتحادیة اروپاست که در آن دیوان دادگستری اتحادیه، اختیار ابطال تصمیمات سایر ارکان اتحادیه را دارد.[45]

در نظریات مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری می‌توان به تفسیر معتبری در مورد قانونی‌بودن تصمیمات سازمان ملل متحد و آژانس‌های تخصصی دست پیدا کرد. دیوان بین‌المللی دادگستری بین دو دسته از اقدامات غیر‌قانونی سازمان‌های بین‌المللی تفکیک قائل شده است. دستة اول، اقداماتی‌اند که به‌طور کلی از حدود اختیارات سازمان خارج بوده و به همین دلیل، غیر‌قانونی و فاقد هر گونه اثر حقوقی هستند. دستة دوم شامل اعمال و اقداماتی هستند که اگرچه به‌طور کلی در حدود صلاحیت سازمان قرار دارند، به نحوی منطبق با تقسیم وظایف میان ارکان متعدد سازمان اجرا نشده‌اند یا با مقررات شکلی صریح مقرر در سند تأسیس سازمان مغایرت دارند.[46] برای مثال، دیوان در رأی مشورتی خود راجع به قضیة هزینه‌های سازمان در پاسخ به اعتراض برخی دولت‌ها راجع به برپایی اولین عملیات اضطراری ملل متحد توسط یک رکن اشتباه (مجمع عمومی سازمان ملل متحد)، «تقسیم وظایف میان ارکان سازمان را امری مربوط به ساختار داخلی سازمان تلقی کرد. به نظر دیوان، ولو اینکه اقدام مزبور توسط رکنی اشتباه اتخاذ شده باشد که از حیث ساختار داخلی تخلف است، لزوماً به آن معنا نیست که مخارج صورت‌گرفته، مخارج سازمان نیست. در واقع دیوان بر این ایده تکیه دارد که سنجش قانونی‌‌بودن اقدامات سازمان در پرتو اهداف سازمان انجام می‌شود».[47] به بیان دیگر، مادامی که عمل یک سازمان در چارچوب اهداف سازمان باشد، دست‌کم این فرضیه مطرح است که سازمان مجاز به اجرای آن فعالیت بوده است.[48] با توجه به این نظر دیوان و نیز دکترین اختیارات ضمنی در حقوق سازمان‌های بین‌المللی، در عمل، فرض بر قانونی‌بودن اعمال سازمان‌ها است مگر در قضایای بسیار روشن که سازمان آشکارا برخلاف نص صریح سند تأسیس رفتار می‌کند.

طبق حقوق بین‌الملل، هر دولتی به‌طور کلی آزاد است که تعهدات خود را تفسیر کند.[49] تردیدی نیست که دولت‌های عضو سازمان‌های بین‌المللی در مواجهه با تصمیمی که در تجاوز از حدود اختیارات سازمان یا رکن مربوطة آن اتخاذ شده است، حق دارند به اعتبار آن اعتراض کنند.[50] اما باید توجه داشت که این اعتراض به معنای تصمیم یکجانبه و معتبر برای رد اعتبار حقوقی آن نخواهد بود.[51] رویة دیوان بین‌المللی دادگستری حاکی از آن است که در این موارد، نهایتاً رکن تصمیم‌گیرنده، خود در مورد صلاحیت تصمیم خواهد گرفت. دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیة هزینه‌های سازمان ملل متحد اظهار داشت: «در نظام حقوقی دولت‌ها، غالباً آیینی برای تعیین اعتبار یک اقدام تقنینی یا حکومتی وجود دارد، اما هیچ‌گونه آیین مشابهی در ساختار ملل متحد یافت نمی‌شود. پیشنهادهایی که در طی طراحی منشور به منظور اعطای اقتدار نهایی تفسیر منشور به دیوان بین‌المللی دادگستری به عمل آمد، پذیرفته نشد... بنابراین همان طور که در ۱۹۴۵ پیش‌بینی شد، هر رکنی باید در وهلة نخست، حداقل در مورد صلاحیت خود تصمیم بگیرد».[52]

در نظریة مشورتی آثار آرای جبران خسارت، صادره از دادگاه اداری ملل متحد، دیوان در پاسخ به این استدلال که مجمع عمومی با تأسیس یک دادگاه اداری با کارکردهای قضایی خارج از حدود اختیاراتش عمل کرده است، به اختیارات ضمنی مجمع عمومی رجوع کرد. دیوان بر اهداف سازمان ـ ترویج آزادی و عدالت که از نظر دیوان باید عدالت میان سازمان و کارمندانش را نیز دربرگیرد ـ تکیه می‌کند و به منظور تحقق این اهداف، نتیجه می‌گیرد که به مجمع عمومی اختیار تأسیس یک رکن قضایی که برای پرداختن به اختلافات استخدامی ضروری است، اعطا شده است.[53]

از نظریات مشورتی دیوان در خصوص عملکرد ارکان سازمان ملل متحد، این رویکرد قابل برداشت است: الف. برداشت وسیع از اهداف سازمان و تمایل به دادن اطمینان به اینکه سازمان در تحقق اهدافش موفق است؛ ب. رهیافت آزاد نسبت به اختیارات ضمنی و ج. تمایل به اعطای وزن قابل ملاحظه به تفسیر اختیارات توسط خود ارکان.[54] بدین ترتیب در واقع دیوان خواسته است از ایجاد خلأ قانونی که ناشی از نبود سازکاری قضایی برای بررسی اعتبار اقدامات و تصمیمات سازمان‌های بین‌المللی از یک طرف و رد صلاحیت سازمان‌های بین‌المللی برای تصمیم‌گیری راجع به دعاوی مربوط به صلاحیت‌شان از طرف دیگر است، اجتناب کند. بنابراین سازمان‌های بین‌المللی برای وصول به اهداف خود باید قادر به تصمیم‌گیری راجع به صلاحیت خود باشند. در غیر این صورت، هر دولت خواهد توانست با اعتراضات خود مانع انجام وظایف آن‌ها شود.[55]

 

3-2. توسل به اقدام متقابل از سوی دولت‌های عضو علیه سازمان

ضمانت اجرای غیرقانونی‌بودن اعمال و تصمیمات، لزوماً بی‌اعتباری حقوقی و ابطال آن‌ها نیست، بلکه ابطال تنها یکی از ضمانت اجراهای ممکن برای تصمیمات غیرقانونی است. این ضمانت اجرا نیازمند وجود برخی ویژگی‌های ساختاری نظم حقوقی است که در بسیاری از سازمان‌های بین‌المللی وجود ندارد. در نبود چنین ویژگی‌هایی، اصولاً ضمانت اجرای اعمال و تصمیمات غیرقانونی همان ضمانت اجرای معمول نظام حقوق بین‌الملل یعنی اقدامات متقابل است. این نوع از اجرای مسئولیت سازمان‌های بین‌المللی، واکنش‌های تمرکز‌زدایانه در برابر سازمان‌های بین‌المللی هستند که مسئولیت آن‌ها احراز شده اما وظایف ثانویة خود در خصوص توقف و جبران خسارت را انجام نداده‌اند. مسائل مربوط به اعمال متخلفانة بین‌المللی، محتوای مسئولیت بین‌المللی و اجرای مسئولیت بین‌المللی سازمان‌ها توسط پیش‌نویس 2011 پوشش داده شده است. ماده 51(2) اشاره می‌کند که: «اقدامات متقابل، محدود به عدم اجرای موقت تعهدات بین‌المللی دولت یا سازمان بین‌المللی است که در حال حاضر اقداماتی را در قبال سازمان بین‌المللی مسئول انجام می‌دهد». پیش‌نویس مواد از این فرض شروع می‌شود که سازمان بین‌المللی یا دولت زیان‌‌دیده می‌تواند علیه یک سازمان بین‌المللی مسئول، اقدامات متقابل انجام دهد زیرا دلیل قانع‌کننده‌ای مبنی بر این امر وجود ندارد که بشود یک سازمان را از هدف بالقوه‌بودن برای اقدامات متقابل معاف دانست.[56]

ممکن است این سؤال مطرح شود که چرا اعمال غیرقانونی سازمان‌ها فاقد اثر حقوقی نباشد و برای دولت عضو (تعهدی) ایجاد نکند؟ بنابراین عدم اجرا نیاز به هیچ ویژگی و توجیهی ندارد. پاسخ این سؤال که پیش‌تر دربارة آن صحبت شد، دو لایه دارد. نخست اینکه هیچ نظریة منسجمی در خصوص بی‌اعتباری در حقوق بین‌الملل وجود ندارد و هیچ نظریه‌ای از این دست نمی‌تواند در نبود مقامی با قدرت و اختیارات متمرکز در خصوص صحت یا بی‌اعتباری این اعمال، کاربرد داشته باشد. دیگر اینکه چنین استدلالی امتناع از اجرای تصمیمات سازمان‌ها را به فضای کاملاً بی‌ضابطه‌ای واگذار می‌کند. دولت‌های عضو می‌توانند به دلایلی استدلال کنند که تصمیم، موجد هیچ اثر حقوقی نیست و می‌توانند این تصمیم را به همین دلیل نادیده بگیرند. اما از سوی دیگر، اگر عدم اجرا و عدم همکاری با سازمان به‌عنوان اقدام متقابل محسوب شود می‌توان حکم به قانونی‌بودن آن کرد و شرایط و قواعد مشخصی برای آن تعریف نمود.[57] این استدلال می‌گوید چنین عدم اجرایی تنها به واسطة رعایت الزامات و قواعد مربوط به توسل به اقدامات متقابل ممکن است در نظام حقوق بین‌الملل پذیرفته شود.

کمیسیون حقوق بین‌الملل در تلاش برای تنظیم قواعد مربوط به اقدامات متقابل علیه سازمان‌های بین‌المللی به دلیل کمبود رویه و ظرافت و پیچیدگی مسائل حقوقی مورد بحث، با دشواری‌های فراوانی مواجه شده است.[58] همچنین برخی دولت‌ها در نظرات خود به کمیسیون، مخالف اختصاص‌دادن فصلی در پیش‌نویس به بحث اقدامات متقابل بودند. اظهارات چین به کمیتة ششم مجمع عمومی چنین است: «در مورد اینکه آیا مفهوم اقدام متقابل را در رژیم مسئولیت سازمان‌های بین‌المللی بگنجانیم یا خیر، اختلاف‌نظر قابل‌توجهی وجود داشته است. با توجه به تفاوت مهم بین سازمان‌های بین‌المللی و دولت‌ها، یعنی اینکه سازمان‌های بین‌المللی نماد درجه‌ای از تمرکز جامعة بین‌المللی، و نشان‌دهندة درجه‌ای از سازماندهی و انسجام در جامعة بین‌المللی غیرمتمرکز هستند که در آن دولت‌ها بازیگران اصلی هستند، ما اصرار داریم که ورود مفهوم اقدامات متقابل به رژیم مسئولیت سازمان‌های بین‌المللی، مغایر با عملکرد فوق‌الذکر سازمان‌های بین‌المللی خواهد بود. ما به کمیسیون پیشنهاد می‌کنیم که با احتیاط بیشتری به این موضوع رسیدگی کند».[59] برخی دیگر معتقدند که عاقلانه‌تر است که اقدامات متقابل با گنجاندن آن‌ها در پیش‌نویس مواد، به رسمیت شناخته شوند، اما تنظیم و محدود شوند.[60] این گزینة آخر، موضعی بود که در نهایت در پیش‌نویس مواد مربوط به مسئولیت بین‌المللی دولت و نیز مسئولیت بین‌المللی سازمان‌ها اتخاذ شده است.

پیش‌نویس 2011 میان اقدام متقابل دولت‌های عضو علیه سازمان و اقدامات سایر دولت‌ها علیه آن تمایز قائل شده است. در حالی‌ که ماده 51 و مواد 53-57 قابل اعمال بر هر دو حالت فوق هستند، ماده 52 دربارة قواعدی صحبت می‌کند که صرفاً مربوط به اقدامات متقابل دولت عضو علیه سازمان می‌شود. متن ماده به این شرح است:

«1. با عنایت به بند 2، یک دولت یا سازمان بین‌المللی که عضو سازمان بین‌المللی مسئول است، مجاز به اقدام متقابل علیه آن سازمان نیست مگر اینکه:

الف. شرایط مذکور در ماده 51 وجود داشته باشد؛

ب. اقدامات متقابل با قواعد سازمان مغایرت نداشته باشد؛

ج. هیچ وسیلة مناسب دیگری برای اجبار سازمان بین‌المللی مسئول، به توقف یا جبران خسارت ناشی از نقض وجود نداشته باشد.

2. یک دولت یا سازمان بین‌المللی زیان‌دیده که عضو یک سازمان بین‌المللی مسئول است، مجاز به توسل به اقدام متقابل در واکنش به نقض تعهدات ناشی از قواعد آن سازمان نیست مگر اینکه اقدامات متقابل در آن قواعد، مجاز شمرده شده باشد».

قبل از بررسی اجمالی ماده 52 لازم است به نکتة مندرج در بند 4 ماده 51 توجه کرد. در واقع تفاوت مهم بین مسئولیت دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی در ماده 51(4) منعکس شده است که مقرر می‌دارد: «اقدامات متقابل باید به گونه‌ای انجام شوند که تأثیر آن‌ها بر اعمال وظایف سازمان بین‌المللی مسئول، محدود شود». در واقع یکی از نگرانی‌ها در خصوص اقدام متقابل علیه سازمان‌ها این است که ممکن است این اقدامات به انجام کارکردهای سازمان لطمه زده و لذا نیل به اهداف سازمان را به خطر اندازد. از نظر کمیسیون حقوق بین‌الملل، این دغدغه نمی‌تواند توجیهی برای عدم اعمال اقدامات متقابل علیه سازمان باشد، ولی می‌تواند موجب محدودیت‌هایی در این خصوص باشد؛ لذا بر اساس این بند، دولت یا سازمان بین‌المللی زیاندیده ملزم به انتخاب اقدامات متقابلی است که تا حد ممکن به‌طور محدود بر اجرای کارکردهای سازمان هدف تأثیر گذارند. این بند با اصل تناسب نیز مرتبط است. بر اساس ماده 54 پیش‌نویس 2011: «اقدام متقابل باید با مدنظرقراردادن شدت عمل متخلفانة بین‌المللی و حقوق مورد بحث، متناسب با زیان وارده باشد». هدف از این اصل، جلوگیری از افراط، آسیب‌های غیرضروری و تضعیف نامتناسب طرف مقابل یا نهادهای بین‌المللی است. در رابطه با سازمان‌های بین‌المللی، تناسب باید با معیاری سختگیرانه‌تر از آنچه در اقدامات متقابل میان دولت‌ها به کار می‌رود، سنجیده شود، چرا که سازمان‌ها در ذات خود برای وجود و عملکردهایشان به دولت‌های عضو وابسته هستند؛[61] لذا اگر اقدام متقابل، باعث تعطیلی کامل یا اختلال جدی در مأموریت‌های حیاتی سازمان شود، حتی اگر هدف وادارکردن به اجرای تعهدات باشد، غیرمجاز یا نامتناسب است.

همچنین با توجه به ماده 54، اقدامات متقابل باید موقت و قابل بازگشت باشند. دولت عضو به مدت کوتاهی از اجرای یک یا چند تعهد بین‌المللی خویش در قبال سازمان مسئول خودداری می‌کند. بند 2 ماده 51 مبین این عنصر است. در کنار محدودیت بند 4 ماده 51، ماده 52 در حوزة روابط بین سازمان و اعضا، محدودیت‌های بیشتری را بیان می‌کند.[62]

بند 1 ماده 52 مربوط به اقدامات متقابل دولت یا سازمان زیاندیده‌ای است که در واکنش به نقض تعهدات بین‌المللی ناشی از سایر منابع حقوق بین‌الملل انجام می‌شود، مثل نقض تعهدات ناشی از موافقت‌نامه‌های پادمانی آژانس با دولت‌های عضو ان.پی.تی در خصوص این نوع از اقدام متقابل‌ها، علاوه بر بند 4 ماده 51 و سایر شرایط اقدام متقابل که در مواد بعدی آمده است. با توجه به ماده 52(1)(ب) اقدامات متقابل دولت‌های عضو علیه سازمان، تنها تا جایی مجاز است که این اقدامات، مغایر با قواعد سازمان، ازجمله قواعد مندرج در سند مؤسس نباشند. همان طور که از گزارش ششم مخبر ویژة کمیسیون فهمیده می‌شود، این ماده باید به‌عنوان تعیین قواعد خاص مندرج در ماده 64 تفسیر شود. در نظرات تفسیری کمیسیون، از اتحادیة اروپا به‌عنوان سازمانی که قواعد داخلی آن، دولت‌های عضو را از توسل به اقدمات متقابل علیه اتحادیه منع می‌کند ذکر نام شده[63] و در این راستا به قضیة کمیسیون جامعة اقتصادی اروپا علیه لوکزامبورگ و بلژیک استناد شده است. در این قضیه دو کشور خوانده معتقد بودند که چون قطعنامه‌های شورای کمیسیون راجع به عوارض گمرکی بر برخی محصولات لبنی، مغایر معاهدة کارکرد اروپاست، آن‌ها مجازند تعهدات خود را به موجب آن معاهده در واکنش به عمل کمیسیون نقض کنند. اما دیوان دادگستری اروپا چنین اقدامی را مغایر حقوق جامعه دانست:

به استثنای مواردی که به‌صراحت تصریح شده باشد، مفهوم بنیادین [معاهدة مؤسس جامعة اقتصادی اروپا] اقتضا می‌کند که دولت‌های عضو، قانون را در اختیار خود نگیرند. بنابراین، این واقعیت که شورا تعهدات خود را انجام نداده است نمی‌تواند خواندگان را از ایفای تعهداتشان مبرا کند.[64]

با توجه به آنچه در اکثر سازمان‌ها مشاهده می‌شود، تشخیص اینکه آیا قواعد سازمان صراحتاً و به‌عنوان قاعدة خاص، توسل به اقدمات متقابل را ممنوع کرده‌اند یا نه، دشوار به نظر می‌رسد. تا آنجا که مشخص است، در اسناد مؤسس سازمان‌های بین‌المللی، مقررة خاصی در خصوص حق دولت‌های عضو برای توسل به اقدام متقابل در ازای نقض تعهداتی که سازمان در قبال اعضایش داشته و در حقوق بین‌الملل عام نیز آمده است، دیده نمی‌شود. ماده 52(1)(ب) می‌تواند به شیوة موسع‌تری نیز تفسیر و قرائت شود؛ بدین صورت که اقدامات متقابلی را ممنوع می‌کند که ناقض هر یک از قواعد سازمان باشند. بر مبنای این تفسیر موسع ماده 52(1)(ب) حاشیة امن تعهدات غیرقابل تخطی مندرج در ماده 53 گسترش می‌یابد. با وجود این، نه در کار کمیسیون حقوق بین‌الملل، و نه در نظراتی که دولت‌ها به کمیسیون اعلام کرده یا در کمیتة ششم مجمع عمومی بیان کرده‌اند، حمایتی از تفسیر ماده 52(1)(ب) به گونه‌ای که گویا این ماده متضمن منع اقدامات متقابلی که خود ناقض قواعد سازمان باشند و در واقع تعهداتی به موجب حقوق بین‌الملل محسوب شوند، به چشم نمی‌خورد.[65]

باید میان انواع مختلف قواعد سازمان که موجب شکل‌گیری تعهدات بین‌المللی برای دولت‌های عضو در مقابل سازمان می‌شوند، تفاوت قائل شد. بدون شک، برخی از این قواعد ماهیت غیرقابل‌نقض دارند، چرا که تبعیت از آن‌ها برای کارکرد سازمان لازم و ضروری است و بند 4 ماده 51 هم بر این موضوع تأکید دارد. برخی نیز با توجه به اصل همکاری و حسن‌نیت در روابط اعضا با سازمان که در سند تأسیس سازمان‌ها منعکس شده است، معتقدند که اقدام متقابل اعضا علیه سازمان می‌تواند با این اصل در تعارض باشد.[66]

از سوی دیگر، قواعد سازمانی دیگری نیز وجود دارند که ممکن است توسط دولت‌های عضو به‌عنوان توسل به اقدام متقابل، نقض شوند. به‌عنوان مثال، اقدام متقابل متناسب در برابر سازمان می‌تواند کاهش یکجانبة سهم آن دولت از هزینه‌های سازمان باشد که به موجب سند تأسیس، موظف به پرداخت آن است.[67]

ماده 52(1)(ج) الزام شکلی دیگری برای توسل به اقدامات متقابل توسط دولت‌های عضو علیه سازمان پیش‌بینی کرده است: «نبود ابزارهای مناسب دیگر برای اجبار سازمان بین‌المللی مسئول، به توقف یا جبران خسارت ناشی از نقض». اصطلاح «ابزارهای مناسب»[68] به آن دسته از ابزارهای قانونی اشاره دارد که متناسب هستند و چشم‌انداز معقولی را برای وادار‌کردن عضو به رعایت مقررات، در زمانی که قصد انجام اقدامات متقابل را دارد، ارائه می‌دهند.[69] این «ابزارهای مناسب» در تفسیر کمیسیون حقوق بین‌الملل روشن شده‌اند و بر اساس رویه و دکترین، شامل موارد زیر می‌شوند:

الف. سازکارهای درون‌سازمانی: شامل مذاکرات سیاسی و دیپلماتیک در درون سازمان (مانند طرح موضوع در شورا یا مجمع عمومی سازمان)؛ اعمال حق رأی یا امتناع از رأی در نهادهای تصمیم‌گیر سازمان؛ اعتراض رسمی یا یادداشت دیپلماتیک در چارچوب آیین‌نامه‌های سازمان. سازکارهای حل‌ و فصل اختلاف داخلی (در صورت پیش‌بینی در سند تأسیس یا مقررات سازمان).

ب. سازکارهای خارج از سازمان: مذاکره و مشاورة دوجانبه یا چندجانبه بین دولت و سازمان؛ توسل به میانجی‌گری یا سازش از سوی دولت‌های عضو دیگر یا نهادهای بی‌طرف؛ ارجاع به داوری یا دیوان بین‌المللی دادگستری به منظور اخذ نظر مشورتی؛ اطلاع‌رسانی و اعتراض در مجامع بین‌المللی مرتبط (مثل مجمع عمومی سازمان ملل در مورد آژانس‌ها).

ج. فشارهای سیاسی ـ حقوقی غیر‌قهرآمیز: تعلیق موقت یا کاهش سطح همکاری‌های غیرالزامی با سازمان، مشروط بر اینکه تعهدات اصلی نقض نشود؛ استفاده از ائتلاف با سایر دولت‌های عضو برای ایجاد فشار نهادی بر سازمان.

این ماده به‌درستی بیان کرده است که تنها شیوه‌هایی که باید پیش از اقدامات متقابل طی شوند، آن‌هایی هستند که برای اجبار سازمان بین‌المللی مسئول به توقف یا جبران خسارت ناشی از نقض، «مناسب» باشند.[70]

در حالی‌ که ماده 52(1) در خصوص محدودیت‌های توسل به اقدامات متقابل در پاسخ به نقض هر یک از تعهدات بین‌المللی الزام‌‌آور برای سازمان صحبت می‌کند، ماده 52(2) صرفاً به پیامدهای نقض تعهدات بین‌المللی ناشی از قواعد سازمان پرداخته و مقرر می‌دارد در چنین حالتی توسل به این اقدامات ممنوع است مگر اینکه صراحتاً توسط قواعد سازمان مجاز دانسته شده باشد. در نظرات تفسیری کمیسیون، مثالی دربارة قواعد سازمان که اتخاذ اقدام متقابل توسط دولت‌های عضو را مجاز دانسته باشد ذکر نشده است. به نظر می‌رسد که در عمل، اعمال ماده 52(2) منجر به نفی امکان اقدام متقابل توسط دولت‌های عضو در واکنش به نقض تعهدات بین‌المللی سازمان به موجب قواعد سازمان می‌شود. هدف از این محدودیت بر توسل به اقدام متقابل، همانی است که کلیت ماده 52 ملهم از آن است، یعنی حفظ استقلال سازمان‌های بین‌المللی. حتی گفته می‌شود که این ماده، قواعد سازمان را به مثابه نظام خودبسنده فرض کرده است که احتمال دسترسی به تضامین تعیین‌شده به موجب حقوق بین‌الملل عام را در صورت نقض هر یک از قواعد سازمان، کاملاً منتفی می‌داند.[71] البته همان گونه که کمیسیون حقوق بین‌الملل در کارش دربارة تکثر در حقوق بین‌الملل تأیید کرده است،[72] در حقیقت هیچ دلیلی برای عدم اعمال قواعد حقوق بین‌الملل عام مربوط به اقدام متقابل در صورت ناکارآمدی سیستم ایجادشده به موجب سند مؤسس سازمان‌های بین‌المللی وجود ندارد. از این رو اُکانل معتقد است که وقتی راه‌حل دیگری برای مسئول‌ساختن سازمان وجود ندارد، مثلاً زمانی که دادگاه صالح برای تصمیم‌گیری در خصوص اقدامات سازمان وجود ندارد، ارتکاب اقدامات متقابل، تنها راه‌حل اعضا تلقی می‌شود.[73]

در اینجا با توجه به ماده 52 و نکات مطرح در قسمت‌های قبل مقاله می‌توان در خصوص مشروعیت اقدام ایران در تعلیق همکاری با آژانس، ارزیابی خود را ارائه داد. نکتة مهم که باید توجه داشت این است که در اقدام متقابل، دولت عضو، تعهدات حقوقی بین‌المللی خود را در مقابل سازمان مسئول اجرا نمی‌کند؛ لذا تعهدات غیر‌حقوقی مثل همکاری بر مبنای برجام یا اجرای داوطلبانة پروتکل الحاقی و سپس متوقف‌کردن این نوع همکاری از حوزة بحث خارج است.

در خصوص نقض تعهد به اصل محرمانگی که در قسمت قبل به آن اشاره شد، از آنجا که مبنای این تعهد، هم سند تأسیس و هم موافقت‌نامة پادمان است، واکنش حقوقی ایران در تعلیق همکاری می‌تواند بر مبانی متفاوتی قرار گیرد. خارج از نظام مسئولیت بین‌المللی و با توجه به ماده 9 موافقت‌نامة پادمان، ایران می‌تواند بازرسانی را که در افشای اطلاعات محرمانه نقش داشته‌اند نپذیرد؛ همان طور که در مواردی این اقدام را انجام داده است. همچنین بر اساس حقوق معاهدات، نقض اساسی موافقت‌نامة دوجانبه، به طرف دیگر، حق فسخ یا تعلیق جزئی یا کامل تعهدات را می‌دهد. از این رو در مواردی که ایران دلایلی موجه مبنی بر نقض اصل محرمانگی از سوی آژانس و در نتیجه به‌خطر‌افتادن حقوق و منافع اساسی‌اش در دست دارد (مانند ترور دانشمندان هسته‌ای یا حملة ویروسی به تأسیسات اتمی به سبب درز اطلاعات محرمانه) می‌تواند از همکاری خودداری کند.[74] اقدام در چارچوب قواعد مسئولیت بین‌المللی و توسل به اقدام متقابل در خصوص این نوع تخلف مستلزم شرایطی است که در قسمت قبل بر اساس پیش‌نویس 2011 بررسی شد. چنانچه تأکید ایران بر نقض موافقت‌نامة پادمان استوار باشد، شرایط بند 1 ماده 52 و نیز بند 4 ماده 51 باید مورد توجه قرار گیرد. از آنجا که یکی از کارکردهای مهم و حیاتی آژانس، راستی‌آزمایی و نظارت است، تعلیق همکاری با آن در این حوزه، هم با بند 4 ماده 51 و هم با اصل تناسب مغایرت دارد. از سوی دیگر، دولت‌ها باید پیش از توسل به اقدام متقابل، طرح ادعا کرده و با روش‌های حل‌ و فصل اختلاف، پیگیر حقوق خود باشند. از این رو ماده 17 موافقت‌نامة پادمان هم مقرر می‌دارد «هرگونه ادعای دولت ایران در خصوص خسارت ناشی از اجرای پادمان از طریق حقوق بین‌الملل حل‌ و فصل خواهد شد»؛ لذا پیش از توسل به اقدام متقابل در خصوص نقض تعهدات پادمان از سوی آژانس باید روش‌های حل‌ و فصل اختلاف ازجمله روش‌های غیرحقوقی و نیز اعتراض نزد شورای حکام یا کنفرانس عمومی انجام شود. چنانچه ادعای نقض تعهد محرمانگی صرفاً بر سند تأسیس مبتنی باشد، طبق بند 2 ماده 52 توسل به اقدام متقابل مستلزم مجوز آن در سند تأسیس آژانس است. سند تأسیس هم در این خصوص فاقد مقرره است.

اما قانون الزام دولت به تعلیق همکاری با آژانس پس از جنگ 12 روزه وضع شده است. در قانون به تخلفات آژانس اشاره نشده است و تجاوزات صورت‌گرفتة اسرائیل و امریکا را مبنای تعلیق همکاری عنوان می‌کند. البته همان ‌گونه که در قسمت قبل بیان شد، از بیانیه‌ها و نامة رسمی ایران به شورای امنیت و نیز برخی اظهارنظرهای مقامات جمهوری اسلامی ایران مشخص است، نقض تعهد به اصل بی‌طرفی و حرفه‌ای‌گری در گزارش‌دهی مدیرکل آژانس که مؤثر در تحریک به تجاوز به تأسیسات هسته‌ای بوده است و نیز عدم محکومیت این حمله از سوی آژانس، مبنای این تعلیق همکاری است. ملاحظه شد منبع تعهد به این دو اصل در سند تأسیس آژانس است و در موافقت‌نامة پادمان در این خصوص مقرره‌ای دیده نمی‌شود؛ لذا با تخلف از این اصول در واقع مدیرکل، سند تأسیس سازمان را نقض کرده است؛ لذا طبق بند 2 ماده 52 توسل به اقدام متقابل مستلزم مجوز آن در قواعد سازمان به‌ویژه سند تأسیس است. در سند تأسیس آژانس نه‌تنها در مورد مجوز اقدام متقابل در برابر سازمان، بلکه در خصوص رفع اختلاف اعضا با سازمان نیز ترتیبات خاصی مقرر نشده است.

در خصوص عدم محکومیت تجاوز از سوی آژانس، چنانچه در قسمت قبل اشاره شد، تعهد حقوقی صریحی در این زمینه برای آژانس در سند تأسیس یا در معاهدة ان.پی.تی یا موافقت‌نامة پادمان پیش‌بینی نشده است؛ لذا در نبود تعهد بین‌المللی اولیه، نقض تعهد و فعل متخلفانه‌ای هم واقع نمی‌شود و لذا سازمان در این خصوص فاقد مسئولیت است.

 

نتیجه

بررسی حاضر نشان داد که سازمان‌های بین‌المللی، علی‌رغم برخورداری از شخصیت حقوقی مستقل و اختیارات گسترده، در چارچوب قواعد حقوق بین‌الملل و به‌ویژه سند تأسیس و معاهدات مرتبط، ملزم به رعایت تعهدات خود هستند و در صورت نقض آن‌ها، مسئولیت بین‌المللی متوجه سازمان خواهد بود. پیش‌نویس 2011 کمیسیون حقوق بین‌الملل با صراحت این اصل را تثبیت کرده و مبنایی برای تحلیل مسئولیت سازمان‌ها ازجمله آژانس بین‌المللی انرژی اتمی فراهم ساخته است.

از منظر مشروعیت تصمیمات و اقدامات سازمان‌ها، رویة دیوان بین‌المللی دادگستری نشان می‌دهد که اصل بر اعتبار تصمیمات سازمان در پرتو اهداف و اختیارات ضمنی است و تنها در موارد نقض آشکار نص صریح سند تأسیس می‌توان از بی‌اعتباری حقوقی سخن گفت. به همین دلیل، نظریة بطلان تصمیمات غیرقانونی سازمان‌ها در عمل با موانع جدی مواجه است و به جای آن، استفاده از سازکار‌های داخلی یا اقدامات متقابل در چارچوب قواعد عام مسئولیت بین‌المللی مطرح می‌شود.

از حیث واکنش دولت‌های عضو، اقدام متقابل علیه سازمان‌های بین‌المللی تنها در شرایط محدود و با رعایت ضوابط مقرر در مواد 51 و 52 پیش‌نویس مسئولیت بین‌المللی سازمان‌های بین‌المللی 2011 قابل توجیه است. این محدودیت‌ها، به‌ویژه لزوم عدم مغایرت اقدام متقابل با قواعد سازمان و تلاش پیشینی برای بهره‌گیری از راهکارهای درون‌سازمانی و سازکارهای حل‌ و فصل اختلاف، بیانگر تمایل جامعة بین‌المللی به حفظ استقلال و کارکرد سازمان‌ها در عین امکان پاسخ‌گویی آن‌هاست. از این رو دغدغة اصلی کمیسیون حقوق بین‌الملل در تلاش برای تدوین قواعد ناظر بر توسل به اقدام متقابل علیه سازمان‌ها، محدودکردن اختیار دولت‌های عضو در استفاده از اقدامات متقابل در برابر سازمانی که عضویتش را دارند، بوده است. کمیسیون به‌ویژه نگران این مسئله بود که مشروعیت‌بخشیدن به اقدامات متقابل منجر به سوءاستفاده‌های روزافزون به‌ویژه توسط اعضای قدرتمند سازمان می‌شود.

در ارتباط با اقدام ایران در تعلیق همکاری با آژانس می‌توان گفت که اگر این اقدام بر نقض تعهدات ناشی از موافقت‌نامة پادمان (مانند اصل محرمانگی) استوار باشد، توسل به اقدام متقابل نیازمند طی مراحل حل‌ و فصل اختلاف و رعایت محدودیت‌های ماده 51 و 52 است. اما اگر مبنای آن صرفاً اصول مندرج در سند تأسیس آژانس همچون بی‌طرفی و حرفه‌ای‌گری مدیرکل باشد، به‌ دلیل فقدان مجوز در سند تأسیسی آژانس، اقدام متقابل فاقد مبنای حقوقی روشن خواهد بود.

در نهایت، این مطالعه نشان داد که خلأها و ابهامات موجود در نظام مسئولیت بین‌المللی سازمان‌ها، ازجمله در زمینة امکان و حدود اقدام متقابل دولت‌های عضو، نه‌تنها به بروز اختلافات عملی دامن می‌زند، بلکه می‌تواند موجب تضعیف کارکرد سازمان‌ها نیز بشود. از این رو پیشنهاد می‌شود جامعة بین‌المللی در راستای تدوین قواعد روشن‌تر و ایجاد سازکارهای مؤثر نظارتی و قضایی گام بردارد تا از یک ‌سو پاسخ‌گویی سازمان‌ها تضمین شود و از سوی دیگر، انسجام و کارآیی آن‌ها آسیب نبیند.

در مجموع، چالش‌های حقوقی یکجانبة دولت‌ها با سازمان‌های بین‌المللی بدون همراهی سایر اعضا با دولت زیان‌دیده، راه به جایی نخواهد برد زیرا همان طور که از نظرات دیوان استفاده می‌شود در سازمان‌های فاقد رکن قضایی کنترل‌کنندة قانونی‌بودن اعمال سازمان، ارکان غیرقضایی با حق تفسیر سند تأسیس و نیز توسل به دکترین ضرورت کارکردی، اقدامات خود را به لحاظ حقوقی توجیه خواهند کرد.


* دانشیار دانشکدگان فارابی دانشگاه تهران، تهران، ایران                                                      mhaddady@ut.ac.ir

[1]. Henry G Schermers & Niels M. Blokker, International institutional law: Unity Within Diversity (Martinus Nijhoff Publishers, 2011), 986.

[2]. Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Advisory Opinion, ICJ Reports, 1980, para 37.

[3]. مهدی حدادی و رضا اسمخانی، »ماهیت حقوقی قواعد سازمان‌های بین‌المللی: داخلی یا بین‌المللی«، فصلنامة مطالعات حقوق عمومی 50، 4 ( 1399): 1624.

[4]. ILC, “Yearbook of the International Law Commission”, A/CN.4/SER.A/2008, Vol 2, part 2, p. 109, para 148.

[5]. ILC, “Draft articles on the Responsibility of International Organizations, with Commentaries” in YILC, Vol. II, Part 2, 2011, p. 92.

[6]. Kristen E Boon, “The Responsibility of International Organizations: The Controversy Over Countermeasures”, opiniojuris.org/2009/11/19.

[7]. قانون الزام دولت به تعلیق همکاری با سازمان (آژانس) بین‌المللی انرژی هسته‌ای (اتمی)، مصوب ۴/۴/1404، مجلس شورای اسلامی.

[8]. ابراهیم بیگ‌زاده، حقوق سازمان‌های بین‌المللی (تهران: انتشارات مجد، 1389)، 125.

[9]. Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Advisory Opinion, ICJ Reports, 1949, para 179.

[10]. سیدقاسم زمانی، حقوق سازمان‌های بین‌المللی، جلد اول(تهران: انتشارات شهر دانش، 1396)، 68 و 69.

[11]. همان، 47.                                            

[12]. Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Advisory Opinion, ICJ Reports, 1980, para 37.

[13]. رضا اسمخانی، تأثیر ماهیت قواعد سازمان بر مسئولیت بین‌المللی سازمان‌های بین‌المللی، رسالة دکتری (دانشکدة حقوق، دانشکدگان فارابی دانشگاه تهران، 1398)، 28.

[14]. Vienna Convention on the Representation of States in their Relations with International Organizations of a Universal Character, UN Doc. A/CONF. 67/16 (14 March 1975).

[15]‌. Vienna Convention on the Law of Treaties between International Organizations and States and between International Organizations, 25 ILM 543 (1986).

[16]. ILC, “Draft articles on the Responsibility of International Organizations, with Commentaries” in YILC, Vol. II, Part 2, 2011.

[17]. Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict (Request by WHO) Advisory Opinion, ICJ Reports, 1996, para 19.

[18]. Ibid., at 25.

[19]. زمانی، همان، 50.

[20]. ILC, “Yearbook of the International Law Commission”, A/CN.4/SER.A/1982, Vol 1, p. 26, para 10.

[21]. زمانی، همان، 73.

[22]. حدادی و اسمخانی، همان، 1624.

[23]. Christiane Ahlborn, “The Rules of International Organizations and the Law of International Responsibility”, International Organizations Law Review 8 (2011): 1

[24]. ILC, Draft Articles on the Responsibility of International Organizations, with Commentaries, p. 64.

[25]. Ibid., p. 54.

[26]. نسیم زرگری‌نژاد، جدال عام و خاص در حقوق مسئولیت سازمان‌های بین‌المللی، رسالة دکتری (دانشکدة حقوق دانشگاه شهید بهشتی، 1402)، 139.

[27]. Mark Hibbs, “Why Does the IAEA Do What It Does?”, Carnegie Endowment for International Peace, 2.

[28]. امیرحسین رنجبریان و حسن کمالی‌نژاد، »تعهد آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به حفاظت از اطلاعات محرمانة هسته‌ای ایران«، مجلة حقوقی بین‌المللی 30، 49 ( 1392): 16.

[29]. همان، 13.

[30]. Agreement between Iran and the Agency for the Application of Safeguards in Connection with the Treaty on the Non-proliferation of Nuclear Weapons, INFCIRC/214, 13 December 1974.

[31]. رنجبریان و کمالی‌نژاد، همان، 17.

[32]. https://en.irna.ir/news/85023422/

[33]. GC(68)/RES/12.

[34]. سیدحسین سادات میدانی، »اختلافات آژانس بین‌المللی انرژی اتمی با ایران در پروندة هسته‌ای از دیدگاه حقوق بین‌الملل«، مجلة حقوقی بین‌المللی 33، 54 (1395): 225.

[35]. Trevor Findlay, “IAEA Noncompliance Reporting and the Iran Case”, Arms Control Today 46 (2016).

[36]. Anna Weichselbraun, “From Accountants to Detectives: How Nuclear Safeguards Inspectors Make Knowledge at the International Atomic Energy Agency”, POLAR 43, 1( 2020):120.

[37]. https://mfa.gov.ir/portal/newsview/767392/

[38]. Ambassadors Letter to UNSC: IAEA Director Generals Malpractice Non-Fulfilment of Responsibilities, No 2534259, 20 June 2025.

[39]. https://irna.ir/xjVFhJ.

[40]. Ludovica Castelli and Olamide Samuel, “Justifying Attacks on Nuclear Facilities”, The Nonproliferation Review 30, 1–3 ( 2023): 83.

[41]. صالح رضایی، «ناگفته‌های حقوقی حملات نظامی عراق به نیروگاه اتمی بوشهر»، فصلنامة مطالعات دفاع مقدس 7، 28 (1388): 30.

[42]. https://www.iaea.org/newscenter/pressreleases/statement-iaea-director-general-mohamed-elbaradei? utmsource=chatgpt.com "Statement by IAEA Director General Mohamed ElBaradei.

[43]. Jan Klabbers, An Introduction to International Institutional Law (Cambridge University Press, 2015), 236.

[44]. Schermers et al. International institutional law: Unity Within Diversity, 435.

[45]. AntoniosTzanakopoulos, “The Countermeasure of Disobedience: Implementing the Responsibility of International Organizations”, in Responsibility of International Organizations: Essays in in Memory of Sir Ian Brownlie, ed. Ragazzi, Maurizio, (Martinus Nijhoff Publishers, 2013), 365.

[46]. فریده شایگان، شورای امنیت سازمان ملل متحد و مفهوم صلح و امنیت بین‌المللی (تهران: انتشارات دانشکدة حقوق و علوم سیاسی، ۱۳۸۰)، 72.

[47]. Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Advisory Opinion, ICJ, Reports,1962, p. 168.

[48]. Ebere Osieke, “The Legal Validity of Ultra Vires Decisions of International Organizations”, AJIL, 77 (1983): 239–56.

[49]. هدایت‌الله فلسفی، حقوق بین‌الملل معاهدات (تهران: فرهنگ نشر نو، 1379)، 435.

[50]. Schermers et al. International institutional law: Unity Within Diversity, 435.

[51]. شایگان، همان، 70.

[52]. Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Advisory Opinion, ICJ, Reports,1962, p. 168.

[53]. Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal, Advisory Opinion, ICJ Reports, 1954, p. 56-57.

[54]. اسلون و هرناندز، همان، 30.

[55]. شایگان، همان، 71.

[56]. ILC, Draft articles on the responsibility of international organizations, with commentaries, 92.

[57]. Tzanakopoulos, The Countermeasure of Disobedience: Implementing the Responsibility of International Organizations, 370.

[58]. Simone Vezzani, “Countermeasures by Member States against International Organizations” in Responsibility of International Organizations: Essays in in Memory of Sir Ian Brownlie, ed. Ragazzi, Maurizio (Martinus Nijhoff Publishers, 2013), 374.

[59]. G Gaja, Seventh Report on Responsibility of International Organization ( A/CN.4/610), 36-37, at 114 and 117.

[60]. Kristen E Boon, op.cit.

[61]. Vezzani, Countermeasures by Member States against International Organizations, 378.

[62]. ILC, Draft articles on the responsibility of international organizations, with commentaries,, p. 92-93.

[63]. Ibid., p. 93.

[64]. Commission of the European Economic Community v. Grand Duchy of Luxembourg and Kingdom of Belgium, Joined cases 90/63 and 91/63, Judgment of 13 November 1964, European Court of Justice Reports 1964, para 626, 636.

[65]. Vezzani, Countermeasures by Member States against International Organizations, 378.

[66]. زرگری‌نژاد، همان، 166.

[67]. دن ساروشی، سازمان‌های بین‌المللی و اعمال اختیارات حاکمیتی، ترجمه: پوریا عسکری (تهران: انتشارات شهر دانش، 1390)، 144.

[68]. Appropriate Means

[69]. ILC, Draft articles on the responsibility of international organizations, with commentaries, , p. 92-93.

[70]. Vezzani, Countermeasures by Member States against International Organizations, p. 381.

[71]. Ibid.

[72]. ILC, Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law, Yearbook of International Law Commission, 2006, Vol II, Part Two.

[73]. Mary Ellen O'Connell, The Power and Purpose of International Law: Insights from the Theory and Practice of Enforcement (Oxford University Press 2011), 267.

[74]. رنجبریان و کمالی‌نژاد، همان، 22.

References
- Books
1.         Beigzadeh, Ebrahim, The Law of International Organizations. Tehran: Majd Publications, 2010. (In Persian).
2.         Ebrahimgol, Alireza, Countermeasures and Responsibility Arising from Collective Interests. Tehran: Khorsandi Publications, 2013. (In Persian).
3.         Falsafi, Hedayatollah, International Law of Treaties. Tehran: Farhang Nashr-e-No, 1379. (In Persian).
4.         Haddadi, Mahdi, The Recent Development in the Implementation of International Responsibility of States. Tehran: Dadgostar Publication, 2011. (In Persian).
5.         International Law Commission, Draft Articles on the Responsibility of International Organizations with Commentaries, translated by Abdullah Abedini and Khalil Rouzegari. Tehran: Khorsandi Publications, 2014. (In Persian).
6.         Klabbers,Jan, An Introduction to International Institutional Law. 3rd ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2015.
7.        Mousazadeh, Reza, Law of International Organizations: the Security Council Law. Tehran: Mizan Legal Foundation Publication, 2010. (In Persian).
8.         Mumtaz, Jamshid, International Law of Weapons of Mass Destruction, translated and researched by Amir Hossein Ranjbarian. Tehran: Dadgostar Publishing, 1998. (In Persian).
9.         O'Connell,Mary Ellen, The Power and Purpose of International Law: Insights from the Theory and Practice of Enforcement. Oxford: Oxford University Press 2011.
10.     Sarooshi, Dan, International Organizations and the Their Exercise of Sovereign Powers, translated by Pouria Askary. Tehran: S.D.I.L Publications, 2011. (In Persian).
11.     Schermers, Henry G & Niels M. Blokker, International institutional law: unity within diversity. 5th ed. The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 2011.
12.     Shaygan, Farideh, The United Nations Security Council and the Concept of International Peace and Security. Tehran: Faculty of Law and Political Science Publications, 2001. (In Persian).
13.     Sloan, James G. and Gleider I. Hernandez, The International Court of Justice and the Development of the Institutional Law of the United Nations, translated by Mahdi Haddadi and Siamak Karimi. Tehran: Khorsandi Publications, 2017. (In Persian).
14.     Tzanakopoulos, Antonios, “The Countermeasure of Disobedience: Implementing the Responsibility of International Organizations”, in Responsibility of International Organizations: Essays in in Memory of Sir Ian Brownlie, edited by Maurizio Ragazzi, 361-372. Martinus Nijhoff Publishers, 2013.
15.     Vezzani, Simone, “Countermeasures by Member States against International Organizations” In Responsibility of International Organizations: Essays in in Memory of Sir Ian Brownlie, Edited by Maurizio Ragazzi, 373-385. Martinus Nijhoff Publishers, 2013.
16.     Zamani, Seyyed Ghasem, Law of International Organizations (Personality, Responsibility, Immunity). Tehran: S.D.I.L Publications, 2005. (In Persian).
 
- Articales
1.         Ahlborn, Christiane, “The Rules of International Organizations and the Law of International Responsibility”, International Organizations Law Review 8 (2011).
2.         Castelli Ludovica and Olamide Samuel,“Justifying Attacks on Nuclear Facilities”, The Nonproliferation Review 30, no. 1–3,( 2023).
3.         Findlay, Trevor, “IAEA Noncompliance Reporting and the Iran Case”, Arms Control Today 46(2016).
4.         Haddadi, Mahdi & Reza Esmkhani, “The Legal Nature of the Rules of International Organizations: Internal or International”, Public Law Studies Quarterly 50, no. 4 (2021). (In Persian).
5.         Osieke, Ebere, “The Legal Validity of Ultra Vires Decisions of International Organizations”, AJIL 77 (1983).
6.         Ranjbarian, Amirhossein & Hassan Kamalinejhad, “The Obligation of the IAEA to Protect Iran's Confidential Nuclear Information”, International Law Review 30, no. 49 (2013). (In Persian).
7.         Rezaei, Saleh, “Legal Unspoken Facts of Iraq’s Military Attacks on the Bushehr Nuclear Power Plant,” Holy Defense Studies Quarterly 7, no. 28 (2009). (In Persian).
8.         Sadat Maydani, Seyyed Hossein, “The IAEA Disputes over Iran's Nuclear Program in Light of International Law”, International Law Review 33, no. 54 (2016). (In Persian).
9.         Weichselbraun, Anna, “From Accountants to Detectives: How Nuclear Safeguards Inspectors Make Knowledge at the International Atomic Energy Agency”, POLAR 43, 1(2020).
 
- Dissertation and Thesis
1.         Ismekhani, Reza, The impact of the nature of organizational rules on the international responsibility of international organizations, PhD Dissertation (Faculty of Law, Farabi Schools, University of Tehran, 2019). (In Persian).
2.         Zargarinejad, Nasim, The General and Specific Controversy in the Law of Responsibility of International Organizations, PhD Dissertation, (Faculty of Law, Shahid Beheshti University, 2023). (In Persian).
 
 
- Cases
1.         Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain), ICJ Reports, 1970.
2.         Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), Advisory Opinion, ICJ Reports, 1962
3.         Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal, Advisory Opinion, ICJ Reports, 1954.
4.         ECJ, Commission of the European Economic Community v. Grand Duchy of Luxembourg and Kingdom of Belgium, Joined cases 90/63 and 91/63, Judgment of 13 November 1964, European Court of Justice Reports 1964.
5.         Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Advisory Opinion, ICJ Reports, 1980.
6.         Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict (Request by WHO) Advisory Opinion, ICJ Reports, 1996.
7.         Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations, Advisory Opinion, ICJ Reports, 1949.
 
- Instruments
1.         Vienna Convention on the Law of Treaties between International Organizations and States and between International Organizations, 25 ILM 543 (1986). https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src= TREATY&mtdsg_no=XXIII-3&chapter=23&clang=_en
2.         Vienna Convention on the Representation of States in their Relations with International Organizations of a Universal Character, UN Doc. A/CONF. 67/16 (14 March 1975). https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx? src=TREATY&mtdsg_no=III-11&chapter=3&clang=en
 
- Documents
1.      Agreement between Iran and the Agency for the Application of Safeguards in Connection with the Treaty on the Non-proliferation of Nuclear Weapons, INFCIRC/214, 13 December 1974. https://www.iaea.org/publications/ documents/infcircs/text-agreement-between-iran-and-agency-application- safeguards-connection-treaty-non-proliferation-nuclear-weapons
2.        Gorgio Gaja, Seventh Report on Responsibility of International Organization (A/CN.4/610). https://untreaty.un.org/ilc/documentation/ english/a_cn4_610.pdf
3.         ILC, Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law, Report of the Study Group of the ILC, YILC, Vol II, Part Two, 2006. https://digitallibrary.un.org/ record/574810?ln=en&v=pdf#files
4.         ILC, “Draft articles on the Responsibility of International Organizations, with Commentaries”, YILC, Vol. II, Part 2, 2011. https://legal.un.org/ ilc/texts/instruments/english/commentaries/9_11_2011.pdf
5.         ILC, “Yearbook of the International Law Commission”, A/CN.4/SER.A/ 1982, Vol 1. https://legal.un.org/ilc/publications/yearbooks/english/ ilc_1982_v2_p2.pdf
6.         ILC, “Yearbook of the International Law Commission”, A/CN.4/SER.A/ 2008, Vol 2, part 2. https://digitallibrary.un.org/record/1306889?v=pdf& ln=en
 
- Online Sources
1.         Ambassadors Letter to UNSC: IAEA Director Generals Malpractice Non-Fulfilment of Responsibilities, No 2534259, 20 June 2025. https://newyork.mfa.ir/portal/product/11706/451/Ambassadors-Letter- to-UNSC-IAEA-Director-Generals-Malpractice-Non-Fulfilment-of-Responsibilities
2.         Boon, Kristen E, “The Responsibility of International Organizations: The Controversy Over Countermeasures”, https://opiniojuris.org/ 2009/11/19/ the-responsibility-of-international-organizations-the-controversy-over-countermeasures/
3.         Hibbs, Mark, “Why Does the IAEA Do What It Does?”, Carnegie Endowment for International Peace. https://carnegieendowment.org/ posts/2017/11.
4.         Joint Statement of Ministery of Foreign Affairs and the Atomic Energy Agency of Iran regarding the Report of Director General of the IAEA on Board of Governors’ Meeting in June 2025, https://mfa.gov.ir/portal/ newsview/767392/

  • Receive Date 01 September 2025
  • Revise Date 08 October 2025
  • Accept Date 24 October 2025